Načelno mnenje številka 163

Ravnanje uradnih oseb ministrstva, odgovornih za organiziranje in nadzor nad izvajanjem socialnega varstva, ki pri tem ravnajo v nasprotju s predpisi o socialnem varstvu in tako drugemu omogočijo neupravičeno korist, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji drugega člena ZPKor.

Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije – ZPKor (Uradni list RS, št. 2/04 in sprem.) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) na seji dne 20.3.2009 sprejela

Načelno mnenje številka 163

  • Ravnanje uradnih oseb ministrstva, odgovornih za organiziranje in nadzor nad izvajanjem socialnega varstva, ki pri tem ravnajo v nasprotju s predpisi o socialnem varstvu in tako drugemu omogočijo neupravičeno korist, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji drugega člena ZPKor.

Obrazložitev

Pristojnost komisije, da daje načelna mnenja, določa 18. člen ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v 1. alinei 13. člena pravi, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Kaj definicija korupcije zajema, je razvidno iz 3. alineje 2. člena ZPKor: “Korupcija” po tem zakonu je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Poslovnik komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni in ne konkretni pravni akti, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so le neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki terja pravočasno odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

I.

Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Komisija) je v mesecu novembru 2008 prejela anonimno prijavo v zvezi s kršitvami dolžnega ravnanja in nezakonitim financiranjem pri vodenju in izvajanju projekta s področja socialnega varstva – “Individualiziranje financiranja socialno varstvenih storitev”. Prijavitelj je Komisijo seznanil, da gre pri navedenem programu za pilotski projekt, ki sta ga po naročilu Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve (v nadaljevanju MDDSZ) izdelala Inštitut RS za socialno varstvo (v nadaljevanju inštitut) in Fakulteta za socialne zadeve (v nadaljevanju fakulteta). Praktična izvedba pilotskega projekta s področja socialnega varstva je bila zaupana zasebni agenciji, ki tudi razpolaga s finančnimi sredstvi, namenjenimi končnim uporabnikom, vključenim v pilotski projekt.

Iz dokumentacije, ki jo je Komisiji posredoval prijavitelj, izhaja, da posamezniki, ki so na podlagi odločbe pristojnih organov nameščeni v javne zavode v okviru institucionalnega varstva in jim je za oskrbo odobreno delno oziroma celotno financiranje varstva, dejansko živijo drugje. Ti posamezniki so kasneje namreč na podlagi odločbe pristojnih Centrov za socialno delo vključeni v projekt individualnega financiranja storitev socialnega varstva, ki ga izvaja zasebna agencija. Plačilo oskrbe občine za posameznike, ki imajo stalno prebivališče na njihovem območju, še naprej plačujejo javnemu zavodu, ta pa sredstva nakaže na račun oskrbovanca – uporabnika storitve individualnega financiranja. S sredstvi ne razpolaga oskrbovanec, temveč predstavnik zasebne agencije. Kot izhaja iz dokumentacije prijavitelja, predstavniki – koordinatorji zasebne agencije prav tako ne izpolnjujejo zakonsko določenih pogojev za delavce, ki lahko opravljajo socialno varstvene storitve.

Izvajanje nalog projekta je opredeljeno v nacionalnem programu socialnega varstva do leta 2005 oziroma v Načrtu za izvajanje usmeritev in nalog iz nacionalnega programa socialnega varstva do leta 2005[1]. V načelih uresničevanja ciljev in strategij je navedeno, da je potrebno vpeljati individualizirano financiranje, prav tako pa načrt[2] opredeljuje, da bo pristojno ministrstvo zagotovilo pogoje za uvedbo individualiziranega financiranja storitev in da bo v dogovoru s posameznimi izvajalci pripravilo pilotski projekt poskusnega plačevanja storitev[3]. Izvajanje individualnih programov določa tudi Resolucija o nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje 2006 – 2010[4], v kateri se država obvezuje, da si bo prizadevala za individualizacijo storitev, plačevanje storitev ter za krepitev reševanja stisk in težav populacije v individualiziranih oblikah storitev v domačem okolju uporabnikov.

Izvajanje praktičnega dela pilotskega projekta je opredelilo uvedbo oblike storitve institucionalnega varstva kot individualnega paketa storitve, izvajanje le-tega pa je poseglo na področje javne mreže socialno varstvenih storitev. Zakon o socialnem varstvu[5] (ZVS) v 42. členu socialno varstveno storitev institucionalno varstvo opredeljuje kot javno socialno varstveno storitev. Skladno z 41.b členom ZVS lahko storitev socialnega varstva opravljajo pravne in fizične osebe, katere skladno z zakonom in podzakonskimi predpisi izdanimi na njegovi podlagi za to izpolnjujejo pogoje. Storitve, ki jih ZVS določa kot javno službo, v okviru mreže javne službe pod enakimi pogoji opravljajo javni socialno varstveni zavodi ter druge pravne in fizične osebe, ki pridobijo koncesijo na javnem razpisu. Storitve socialnega varstva izven mreže javne službe opravljajo pravne in fizične osebe, ki pridobijo dovoljenje za delo, ki ga izda in odvzame pristojno ministrstvo.

Nadalje Pravilnik o standardih in normativih socialno varstvenih storitev[6] opredeljuje postopek, obliko, metodo, izvajalce, dokumentacijo in normative storitve izvajanja individualnega paketa storitev[7]. Pravilnik je tudi opredelil, da se bivanje izven institucije z individualnim paketom do 31.12.2006 izvaja kot pilotski projekt. Na podlagi sprememb pravilnika je razvidno, da je bilo izvajanje projekta podaljšano do 30.6.2009.

101. člena ZSV določa, da metodologijo za oblikovanje cen socialno varstvenih storitev predpiše minister, pristojen za socialne zadeve, skladno z metodologijo pa ceno določi organ upravljanja pravne osebe. Soglasje k cenam storitve daje ministrstvo, pristojno za socialne zadeve. MDDSZ je metodologijo za oblikovanje cen individualnih paketov storitev opredelilo v 47. členu Pravilnika o metodologiji za oblikovanje cen socialnovarstvenih storitev[8].

II.

Na podlagi dokumentacije prijavitelja je Komisija ocenila, da vseh navedb o razlogih za sum korupcije v tem primeru ne bi bilo mogoče preveriti[9]. Iz navedenega razloga je Komisija na podlagi 11. člena ZPKor za pojasnilo in posredovanje dodatne dokumentacije zaprosila javni zavod in eno od občin, ki je delno ali v celoti krila stroške uporabniku, vključenemu v individualni paket socialnega varstva. Meseca januarja 2009 je Komisija za dodatna pojasnila zaprosila ministrstvo, pristojno za socialne zadeve, pristojnemu inšpektoratu pa je predlagala izvedbo inšpekcijskega nadzora nad izvajanjem pilotskega projekta “Individualiziranje financiranja socialno varstvenih storitev”.

Na podlagi celotnega gradiva je ugotovljeno, da je MDDSZ v letu 2004 inštitutu naročilo, da v okviru svojih nalog opravi raziskovalno razvojni projekt “Individualiziranje financiranja storitev socialnega varstva”. Za namene izdelave projekta je ministrstvo namenilo sredstva v okviru in v obsegu letnih pogodb za financiranje dela inštituta. Že v letu 2004 je inštitut na podlagi pogodbe izdelavo naročenega projekta v teoretičnem delu oddal podizvajalcu in sicer fakulteti.

Za vodenje in koordinacijo izvedbe projekta je minister za področje socialnega varstva imenoval projektni svet, katerega člani so tudi uradne osebe ministrstva, za samo izvedbo projekta pa projektni tim. Za nosilca raziskovalnega projekta je bila imenovana oseba, ki je izredni profesor na fakulteti in strokovni vodja javnega socialnega zavoda, ki je bil na podlagi teoretičnega dela projekta opredeljen kot glavni izvajalec projekta, ki lahko skladno s pravno podlago izvaja storitev institucionalno varstvo – posebne oblike varstva.

Komisija je mnenja, da bi praktični del pilotskega projekta lahko izvajalo več javnih socialnih ustanov, zato je v postopku poskušala s pregledom celotnega gradiva ugotoviti kriterije, kateri so vodili pripravljavca teoretičnega dela projekta k izboru določenega javnega socialnega zavoda. Posebnih utemeljitev v dokumentaciji ni bilo moč najti, eno od poročil pa navaja, da je razlogov več, predvsem pa praktične izkušnje javnega zavoda z uveljavljanjem različnih oblik institucionalnega varstva in da je priporočeno, da je nosilec raziskave strokovni vodja zavoda, ki je zaposlen tudi na fakulteti.

Po zaključku teoretičnega dela projekta je projektni svet pristopil k izvajanju drugega dela projekta, k umeščanju individualnih paketov storitve institucionalno varstvo v prakso socialnega varstva. Kot je že navedeno, je projekt predvidel, da praktično izvedbo kot glavni izvajalec prevzame javni zavod. Iz dokumentacije izhaja, da je javni zavod na sestankih projektnega sveta odklanjal sodelovanje v drugem, praktičnem delu projekta. Zaradi navedenega je projektni tim projektnemu svetu predlagal, da se ustanovi pravna oseba, ki bo prevzela izvajanje operativnega dela projekta namesto javnega zavoda. Projektni svet je predlog projektnega tima potrdil, kar je septembra 2006 rezultiralo v ustanovitvi zasebnega zavoda, ki ima svoj sedež na fakulteti.

S prenosom izvajanja drugega, praktičnega dela pilotskega projekta na zasebno agencijo je javni zavod še naprej sodeloval v projektu in sicer je sprejemal upravičence v institucionalno varstvo, sklepal dogovore z uporabniki, potrjeval cene individualne storitve, po prejemu finančnih sredstev, ki so jih za izvajanje projekta nakazovale občine, je le-ta prenakazal na osebne račune upravičencev in o prenosu obvestil zasebno agencijo. Vse ostale storitve, predvidene v projektu, je izvajala zasebna agencija[10].

Zasebni zavod je ustanovilo petnajst oseb, med katerimi je tudi nosilec raziskovalnega projekta. Pri pregledu evidenc, spletnih strani MDDSZ in vsebine zapisnika pristojne inšpekcije je ugotovljeno, da zasebna agencija ni vpisana v register zasebnikov in drugih izvajalcev socialno varstvenih storitev pri MDDSZ in zato ne izpolnjuje pogojev, ki jih za opravljanje storitev institucionalnega varstva določa ZSV. Kot izhaja iz ugotovitev pristojne inšpekcije, do 16.1.2009 zasebna agencija niti ni vložila vloge za pridobitev dovoljenja za delo ali podelitev koncesije za izvajanje storitev, kot jih predvideva pilotski projekt. Kot izhaja iz dokumentacije, zasebni zavod tudi ni bil zavezan s pogodbo kot podizvajalec pilotskega projekta.

Kljub neizpolnjevanju pogojev iz 41. b člena ZSV je zasebna agencija od aprila 2007 izvajala ključni del drugega dela projekta, pri tem, da je bil sporazum o sodelovanju z javnim socialnim zavodom sklenjen šele meseca novembra 2008.

V zvezi z zakonsko določenimi pogoji za delavce, ki lahko opravljajo socialno varstvene storitve, je ugotovljeno, da je s strani zasebne agencije naloge projekta izvajalo petindvajset izvajalcev. Velika večina (kar 76 %) izvajalcev niso strokovni delavci ali strokovni sodelavci po 69. in 70. členu ZSV. Na podlagi dokumentacije pristojnega inšpekcijskega organa je tudi ugotovljeno, da se je glede na število uporabnikov in število izvajalcev storitev izvajala v razmerju 1,5 izvajalca na 1 uporabnika in ne v razmerju iz normativa storitev 1 izvajalec na 12 uporabnikov.

Nadalje je ugotovljeno, da je zasebni zavod za svoje delo finančna sredstva črpal iz dveh virov. Prvi vir so finančna sredstva, ki jih je zasebni zavod pridobil na podlagi prijav na letna razpisa MDDSZ v letih 2007 in 2008 za sofinanciranje programa socialnega varstva “Program podpore pri neodvisnem življenju invalidov”, drugi vir finančnih sredstev pa predstavljajo nakazila uporabnikov storitev institucionalnega varstva v obliki individualnih paketov, ki so poravnavali stroške storitev, ki jih je za njih izvajal zasebna agencija.

Glede na navedeno Komisija meni, da so uradne osebe ministrstva, odgovorne za organiziranje in nadzor nad izvajanjem socialnega varstva, ravnale v nasprotju z načelom zakonitosti, saj so vedele, da se projekt izvaja v nasprotju z 41. b, 69. in 70. členom Zakona o socialnem varstvu. Nenazadnje je minister, pristojen za socialne zadeve, v projektni svet imenoval uradne osebe ministrstva, katerih naloga bi morala biti predvsem, poleg skrbi za praktično izvedbo pilotskega projekta, tudi skrb za zakonito in transparentno izvedbo pilotskega projekta.

Ugotovitve tudi kažejo, da je zasebna agencija, kljub temu, da za to ni imela zakonske podlage, od aprila 2007 dalje storitev institucionalnega varstva v obliki individualnih paketov storitev izvajala z vednostjo Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve.

Navedeno nedvoumno potrjuje tudi ugotovitev pristojnega inšpektorata, da je MDDSZ novembra 2006 na fakulteto in na nekatere centre za socialno delo naslovilo dopis, v katerem je navedlo, “da ministrstvo opozarja naslovnike, da projekt individualno financiranje vodi in nadzira fakulteta. Projektni tim je odgovoren projektnemu svetu, ki ga je imenovalo ministrstvo in ima v svetu tudi svoje predstavnike in je predvideno, da bo v prihodnosti za operativno izvedbo projekta odgovorna zasebna agencija, ki jo udeleženci projekta ustanavljajo prav v ta namen.”

Tako ravnanje uradnih oseb ministrstva, ki pri organiziranju in nadzoru izvajanja programov socialnega varstva ravnajo v nasprotju z načelom zakonitosti in s tem drugemu omogočijo neupravičeno korist, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik

——————————————————————————–

[1] Ur.l. RS, št. 31/00.

[2] 7. točka nalog Načrta, četrti cilj – vzpostavitev in razvoj pluralnosti.

[3] Kot način izvedbe plačila je dokument predvidel plačevanje storitev na podalgi individualnih naročilnic ali pa možnost, da uporabniki sami razpolagajo z delom sredstev za plačilo usluge.

[4] Ur. l. RS, št. 36/06, 2. in 3. cilj Resolucije ter 2. točka strategije F.

[5] Ur.l. RS, št. 23/07 – ZSV-UPB2.

[6] Ur.l. RS, št. 52/95, 2/98,19/99, 127/03, 25/04, 2/06, 140/06, 120/07, 90/08 in 11/08.

[7] Glej 7. člen, točka c), tretji odstavek, točka d) 14., 15., 16. In 17. odstavek, točka f), točka g), 6. in 7. odstavek, točka h), 7. odstavek in točka i), 10. odstavek.

[8] Ur. l. RS, št. 87/06, 127/06 un 8/07.

[9] Na podlagi 11. člena ZPKor so Komisiji dolžni na njeno zahtevo predložiti vse podatke državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, medtem, ko Komisija slednjega ne more zahtevati od zasebnih zavodov, ki niso nosilci javnih pooblastil.

[10] Kot npr.: ugotavljanje potreb upravičencev, povezovanje institucij in drugih možnih izvajalcev v paket storitev, izdelava individualnih načrtov, izdelava idividualnih stroškovnikov, izračun cen storitev, skupno načrovanje individualnih programov s koordinatorjem, vodenje spisne dokumentacije za vsakega uporabnika itd.