Načelno mnenje številka 164

Ravnanje uradnih oseb centrov za socialno delo, ki pri opravljanju strokovnih nalog za ureditev izvrševanja roditeljske pravice in stikov z otroci s pristransko obravnavo enemu od staršev omogočijo neupravičeno prednost v nadaljnjih postopkih, ustreza definiciji korupcije po 3. alinei 2. člena ZPKor. Ravnanje uradnih oseb upravnih organov in organov pravosodja, ki v postopkih, v katerih odločajo o vzgoji in varstvu otrok, nekritično sledijo ugotovitvam centrov za socialno delo ali z njimi povezanih strokovnjakov, čeprav bi na podlagi razpoložljivih podatkov in dokazil mogle in morale vedeti, da s tem eni od strank postopka očitno dajejo neupravičeno prednost, ustreza definiciji korupcije po 3. alinei 2. člena ZPKor.

Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije – ZPKor (Uradni list RS, št. 2/04 in sprem.) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št.105/04) na seji dne 23.4.2009 sprejela

Načelno mnenje številka 164

  • Ravnanje uradnih oseb centrov za socialno delo, ki pri opravljanju strokovnih nalog za ureditev izvrševanja roditeljske pravice in stikov z otroci s pristransko obravnavo enemu od staršev omogočijo neupravičeno prednost v nadaljnjih postopkih, ustreza definiciji korupcije po 3. alinei 2. člena ZPKor.
  • Ravnanje uradnih oseb upravnih organov in organov pravosodja, ki v postopkih, v katerih odločajo o vzgoji in varstvu otrok, nekritično sledijo ugotovitvam centrov za socialno delo ali z njimi povezanih strokovnjakov, čeprav bi na podlagi razpoložljivih podatkov in dokazil mogle in morale vedeti, da s tem eni od strank postopka očitno dajejo neupravičeno prednost, ustreza definiciji korupcije po 3. alinei 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

Pristojnost komisije, da daje načelna mnenja, določa ZPKor v drugi alineji 18. člena. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v prvi alineji 13. člena pravi, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Kaj definicija korupcije zajema, pa je razvidno iz 3. alineje 2. člena ZPKor.

Poslovnik komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja o korupciji niso ne splošni in ne konkretni pravni akt, s katerim se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, saj že sam pojem “načelno mnenje” pove, da gre za neobvezne smernice, po katerih nedoločeno število nedoločenih subjektov lahko ali pa tudi ne oblikuje svoje ravnanje, da se izognejo situacijam, v katerih se lahko izpostavijo tveganjem korupcije.

Komisija poudarja, kar je v odločbah ugotovilo tudi že Ustavno sodišče Republike Slovenije, da preprečevanje korupcije izhaja iz samih temeljev pravne države. Pri tem ne gre le za preprečevanje posledic, temveč za preprečevanje samih vzrokov oziroma tveganj za nastanek korupcije. Namen je torej v tem, da s preprečevanjem in odpravljanjem vzrokov in tveganj do korupcije in njenih posledic sploh ne pride. Zaradi tega Komisija opozarja, tako kot večkrat doslej, da z načelnimi mnenji ne presoja odgovornosti udeležencev posamičnega primera, niti se ne spušča v ugotavljanje konkretnih posledic njihovega ravnanja, ampak se v načelnih mnenjih opredeljuje le do dejanskega stanja, se pravi vzrokov oziroma tveganj za korupcijo, ki ga primerja z zakonsko definicijo iz 3. alineje 2. člena ZPKor. Na ta način oblikuje določene standarde kot vzorce zaželenega vedenja, ki korupcijo preprečujejo tako, da se ljudje po njih ravnajo prostovoljno in se z občutkom osebne odgovornosti, ne zaradi grožnje s prisilo in kaznovanjem, izogibajo tveganjem, ne le posledicam korupcije.

I.

Komisija je v obdobju od novembra 2008 do marca 2009 prejela več prijav, povezanih z delom centrov za socialno delo ter upravnih in pravosodnih organov pri urejanju izvrševanja roditeljske pravice in otrokovih pravic. Prijavitelji navajajo posamična ravnanja strokovnih delavcev centrov za socialno delo, izvedencev, strokovnjakov, odvetnikov in celo nekaterih institucij civilne družbe in dokazujejo, da so jim našteti s svojim ravnanjem bodisi zaradi pomanjkanja strokovnih znanj, bodisi zaradi pomanjkljive koordinacije ali drugih nagibov povzročili škodo, nasprotnemu udeležencu pa neupravičeno prednost v postopku. Od Komisije zahtevajo, da se v skladu s pristojnostmi po ZPKor opredeli do navedenih ravnanj.

V postopku za izdajo načelnega mnenja je Komisija od prijaviteljev in pristojnih organov, ki jih je pozvala, da se izrečejo glede navedb v prijavah, zbrala obsežno gradivo. Na ta način je ugotovila, da je bil v večini primerov nad delom centrov za socialno delo opravljen tudi inšpekcijski nadzor. Zato je poleg ostale dokumentacije pridobila zapisnike o inšpekcijskem nadzoru in v zvezi z njihovo vsebino zaprosila za dodatna pojasnila vodjo Socialne inšpekcije. Zbrano gradivo in podatki večinoma potrjujejo navedbe prijaviteljev tako, kot je zapisano v izreku tega načelnega mnenja. Po ugotovitvah sodeč, gre za probleme, ki so prerasli raven posamičnega primera in po skupnih značilnostih predstavljajo t.i. sistemski problem. Komisija v nadaljevanju povzema najbolj izstopajoče:

1. Prijavitelj uradnim osebam centra za socialno delo očita neučinkovitost, nestrokovnost in pristranskost pri urejanju stikov z otrokom in v postopku ugotavljanja zanemarjanja vzgoje ter varstva otroka s strani očeta.

Ugotovitve inšpekcijskega nadzora kažejo, da je center posamezna dejanja pri izvajanju strokovno upravnih nalog izvedel pomanjkljivo in da postopkov ni v celoti izpeljal v skladu z nameni predpisov, na podlagi katerih so uslužbenci centra v danem primeru opravljali uradne naloge, zaradi česar so bila strokovna ravnanja manj učinkovita. Inšpektor poudarja, da so bile pravice matere in otroka kršene zlasti v primeru izdelave poročila o odnosu mladoletnega otroka z materjo in očetom, ki ga je center za socialno delo posredoval sodišču. Kot izhaja iz zapisnika o opravljenem inšpekcijskem nadzoru, je sodišče na center naslovilo zahtevo o aktualnem poročilu o odnosu med mladoletnim otrokom in starši, pri pregledu dokumentacije pa je bilo ugotovljeno, da je center razgovor opravil samo z očetom, ne pa tudi z materjo. Poročilo centra je tako bilo oblikovano samo na podlagi razgovora z očetom, česar pa center v poročilu sodišču ni posebej navedel. Inšpektor je ocenil, da so bile s tem bistveno kršene pravice matere, kot tudi otroka, da se v postopku lahko enakopravno izrečeta o pomembnih dejstvih in okoliščinah. S tem je bila zamujena priložnost za ponudbo vključitve staršev in otroka v eno od socialno varstvenih storitev, s pomočjo katerih bi lahko s strokovno podporo omogočili razvoj ustreznejših odnosov med njimi, zlasti pa za varstvo otrokovih pravic, za katere je v danih okoliščinah že po ustavi pristojna tudi država.

Nadalje inšpektor ugotavlja, da je center pri izvajanju strokovno upravne naloge v zvezi s sumom storitve kaznivega dejanja s strani otroka storil strokovno napako z opustitvijo nekaterih dejanj. Iz zapisnika izhaja, da je center od policijske postaje prejel poročilo, da je otrok osumljen kaznivega dejanja, kasneje pa še poziv okrožnega državnega tožilstva, da sporoči mnenje o smotrnosti postopka proti mladoletniku. Center se je pogovoril z otrokom, tožilstvu pa zaradi navedb otroka, da je ponarejeno listino prejel od očeta, predlagal, da postopek zaključi. Tudi v tem primeru se je center oprl samo na navedbe otroka, saj izjav očeta v spisu zadeve, ki bi navedbe otroka potrdile ali zanikale, ni bilo. Inšpektor je mnenja, da so navedbe otroka kazale na to, da bi bilo potrebno oceniti, ali oče s svojim ravnanji ne ravna v nasprotju s koristmi otroka, zaradi česar bi center moral v smislu 126. člena Zakona o splošnem upravnem postopku oceniti, ali obstajajo pogoji za pričetek upravnega postopka, v katerem bi bilo odločeno o tem, ali je oče s svojimi ravnanji zanemaril otrokovo vzgojo. Za takšno oceno bi center moral govoriti z očetom, česar pa ni storil.

Zbrano gradivo dokazuje, da je center za socialno delo ravnal v korist ene stranke, državni organi, ki so vodili nadaljnje postopke, pa so svoje ugotovitve nekritično oprli na pristranske ugotovitve uslužbencev centra za socialno delo, kar zbuja upravičen dvom tudi v njihove končne odločitve.

2. Prijavitelj uslužbencem centra za socialno delo očita nestrokovno in pristransko delo, ker so ves čas postopka sledili zgolj navedbam matere, medtem ko so njega v postopku obravnavali kot neenakovrednega udeleženca oziroma roditelja, otrokove pravice in koristi pa zanemarjali.

Pri opravljenem inšpekcijskem nadzoru so bile ugotovljene napake in nepravilnosti, ki so po mnenju inšpektorja pomembno vplivale na strokovnost dela in predpisano kakovost izvajanja storitev. Ugotovljeno je, da center ni vodil postopkov v skladu z določbami Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih, Zakona o socialnem varstvu in Zakona o splošnem upravnem postopku, da ni opravljal storitev v skladu z določbami Pravilnika o standardih in normativih socialno varstvenih storitev in da ni uporabljal učinkovitih strokovnih metod pri delu.

Po ugotovitvah inšpektorja strokovni uslužbenci centra niso pravočasno prepoznali problema in naredili ustrezne ocene in načrta, da bi lahko začeli z njegovim razreševanjem. Nikoli niso izdelali ustrezne ocene, zakaj je sploh prišlo do problema pri izvajanju stikov in kljub temu sklicali posvetovalni tim, ki je odločil, da center po uradni dolžnosti predlaga sodišču postopek, da se stiki prekinejo in da se poišče ustreznejši način izvajanja stikov, čeprav sta le nekaj dni prej oba starša izrazila pripravljenost za vključitev v svetovalni proces. Poleg tega je center brez ustrezne ocene nevarnosti stikov sodišču podal predlog za izvajanje stikov pod nadzorom.

Ugotovljeno je bilo, da strokovni uslužbenci centra dejansko niso vodili svetovalnega odnosa, ampak so že vse od postopka priprave poročila sodišču naprej dopustili, da jih je vodila stranka, starša pa nista bila enakovredna udeleženca v svetovalnem procesu in pri drugem strokovnem delu centra.

Inšpektor je mnenja, da so strokovni uslužbenci centra neučinkovito vodili svetovanje zaradi njihove negotovosti in nezmožnosti prepoznavanja kontratransferja v svetovalnem delu tako z materjo kot tudi z očetom, v supervizijo so se vključili prepozno, svoje vloge strokovnega nadzora pri vodenju in odločanju pa ni uspešno opravil niti direktor kot strokovni vodja, saj se v tem primeru niso kazali rezultati svetovanja in ni bilo jasnega načrta ter ciljev svetovanja.

Poleg tega inšpektor ugotavlja, da so strokovni uslužbenci centra eni stranki izročali in pošiljali dokumentacijo (na njeno prošnjo), kljub temu, da so vedeli, da jo prilaga svojim zahtevkom na sodišču. S tem so z dokumenti, zbranimi v postopku izvajanja javnih pooblastil, ravnali v nasprotju z 82. členom ZUP, v postopku izvajanja storitev pa v nasprotju z 93. členom Zakona o socialnem varstvu.

Zbrano gradivo dokazuje, da je center za socialno delo ravnal v korist ene stranke, državni organi, ki so vodili nadaljnje postopke, pa so svoje ugotovitve nekritično oprli na pristranske ugotovitve uslužbencev centra za socialno delo, kar zbuja upravičen dvom tudi v njihove končne odločitve.

3. Prijavitelj uslužbencem centra za socialno delo očita pristransko obravnavanje in načrtno povzročanje škode, s čimer so enemu od roditeljev omogočili neupravičeno prednost v nadaljnjih postopkih.

Ugotovitve inšpekcijskega nadzora kažejo, da center ni opravljal storitve prve socialne pomoči v skladu z normativi in standardi, da ni uporabljal učinkovitih strokovnih metod pri delu z družino v stiski in da ni vodil postopkov v zvezi z priznanjem očetovstva v skladu z Zakonom o zakonski zvezi in družinskih razmerjih. Ugotovljene napake in nepravilnosti so po mnenju inšpektorja pomembno vplivale na strokovnost dela, zagotavljanje pravic uporabnikov in predpisano kakovost izvajanja.

Tako inšpektor ugotavlja, da center stranki, ki se je zglasila zaradi priznanja očetovstva, ni nudil storitve prve socialne pomoči v skladu s strokovnimi načeli in predpisanimi standardi kot jih določa 3. člen Pravilnika o standardih in normativih socialno varstvenih storitev. Stranki niso bili pravilno in ustrezno predstavljeni načini reševanja prepoznanih stisk, saj ji niso bile dane pravilne informacije o poteh in načinih priznanja očetovstva. V postopku nadzora namreč ni bilo mogoče ugotoviti, kdo naj bi mu to storitev nudil, saj se tega ne spominja noben strokovni uslužbenec, o tem ne obstaja niti zapis, ki bi ga izvajalec moral pripraviti. Stranki ni bila dana možnost, da bi v skladu z ZZZDR pri centru priznala otroka za svojega, tako da bi center lahko začel postopek priznanja očetovstva. Ne glede na to, da noben strokovni uslužbenec ni priznal, da bi se tistega dne stranka zglasila na centru, pa ni dvoma, da je stranka pet dni po rojstvu otroka bila na centru in ji prva socialna pomoč ni bila nudena. Ugotovljeno je namreč bilo, da tudi po tem, ko je center prejel izpis iz rojstne matične knjige, ni izvedel javnega pooblastila v skladu z določbami ZZZDR, ki določa, da mora center, ko dobi od matičarja obvestilo o rojstvu otroka rojenega izven zakonske zveze, poklicati mater, da izjavi koga šteje za očeta svojega otroka.

Nadalje inšpektor ugotavlja, da center ni ustrezno beležil storitev opravljenega dela v skladu z zadanimi cilji (ni naredil jasnega načrta dela, kot je bilo začrtano na timskem sestanku), neustrezno pa je bilo tudi sodelovanje več strokovnih delavcev, ki so se vključevali v obravnavo. Uradni zaznamki, ki so del dokumentacije v spisu, so bolj zapisi razmišljanj in odločitev strokovne delavke, ne pa zapisi strokovnega dela.

Po oceni inšpektorja sta bili največji napaki centra, da ni pravočasno prepoznal stisk in začel z njihovim reševanjem ter da ni pravočasno naredil ustreznega načrta, da bi lahko vzpostavil ustrezen in dejaven odnos do strank pri izvajanju naloge spodbujanja stikov, aktivnega starševstva in drugih zadev. Center stisk, ki bi jih moral prepoznati v zadevi, ni pravočasno ocenil kot zahtevne, zato jih je obravnaval preveč rutinsko.

Ravnanje uslužbencev centra za socialno delo so zaradi očitno nevestnega dela obravnavali tudi organi odkrivanja kaznivih dejanj, ki so za osumljene podali kazensko ovadbo. Komisija pri tem ugotavlja, da takšno ravnanje uradnih oseb, ko z nevestnim delom kršijo dolžno ravnanje, nasprotni strani omogoča boljši položaj (korist) v nadaljnjih postopkih.

4. Prijavitelj sodišču očita pristransko in nekritično ravnanje v sodnem postopku o urejanju izvrševanja roditeljske pravice in stikov z otrokom, ker je sprejelo in odločalo na podlagi izvedenskega mnenja, čeprav slednje ni izpolnjevalo niti osnovnih elementov, ki jih sicer za izvedensko mnenje zahtevata stroka in sodna praksa.

Pri tem se prijavitelj izrecno sklicuje na Vrhovno sodišče Republike Slovenije in gradivo seminarja za družinske sodnike v Ljubljani ter Sklep Višjega sodišča v Mariboru, s katerim je sodišče odločilo, da so njegove pritožbe v obravnavani zadevi utemeljene. Višje sodišče svojo odločitev utemeljuje z dejstvi, da izvedenec izvedenskega mnenja in njegovih dopolnitev ni pripravil v skladu z zahtevami sodišča, zato je odločitev prvostopnega sodišča spremenilo tako, da je zahtevo izvedenca za plačilo nagrade zavrnilo. Nepopolnosti in nepravilnosti pri izdelavi izvedenskega mnenja je Višje sodišče utemeljeno ocenilo kot odločilen razlog, na podlagi katerega je odločitev prvostopnega sodišča v celoti razveljavilo.

Upoštevaje ugotovitve Višjega sodišča in načelo iura novit curia, ki jamči, da sodišče pozna pravo, Komisija ob vsem dolžnem spoštovanju sodne oblasti meni, da v tem primeru očitno gre za takšno kršitev dolžnega ravnanja, pri kateri ni mogoče govoriti o nehoteni napaki prvostopnega sodišča. Komisija ugotavlja, da predloženi dokazi nesporno potrjujejo navedbe prijavitelja, da je prvostopno sodišče kršilo dolžno ravnanje, izvedencu pa omogočilo protipravno korist.

II.

Komisija je po pregledu dokumentacije poleg opisanih zaznala vrsto drugih spornih ravnanj celo pri nekaterih izvedencih, strokovnjakih, odvetnikih, pa tudi pri posamičnih institucijah civilne družbe in raznih društvih, ko zaradi pomanjkanja strokovnih znanj, pomanjkljive koordinacije ali drugih nagibov namesto varstva otrokovih koristi povzročajo dodatno škodo. Komisija se s temi vprašanji podrobneje ni ukvarjala, ker za to ni pristojna, v korist otrokovih pravic in čimbolj pravičnega reševanja sporov glede vzgoje in skrbi za otroke, pa s tem načelnim mnenjem tudi apelira na vse udeležence v postopkih z otroki, vključno s starši, da naj pustijo ob strani nekoristno merjenje moči, da naj se primerom posvetijo čimbolj strokovno, humano in odgovorno, brez odvečne in nezdrave tekmovalnosti ter pri svojih ravnanjih upoštevajo predvsem korist otrok,

Z isto namero Komisija izraža pričakovanje, da Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve, Ministrstvo za pravosodje, sodišča, Sodni svet in Odvetniška zbornica v okviru svojih pristojnosti in zmožnosti poiščejo rešitve, kako navedene postopke pravno in strokovno nadgraditi, da bo udeleženim stranem zagotovljena čimbolj strokovna, poštena in učinkovita obravnava, otrokom pa čim manj trpljenja in čim več skrbi za njihove pravice in koristi. Komisija se pri tem sklicuje na primer dobre prakse, ko je kot pobudnik za urejanje odprtih vprašanj pri določanju odvetnikov po uradni dolžnosti v sporih, v katerih so udeleženi otroci in mladoletniki, ministru za pravosodje že predlagala koordinacijo med Ministrstvom za pravosodje, Odvetniško zbornico in sodišči. Komisija neobvezno meni, da bi tudi v postopkih, ki jih obravnava predmetno načelno mnenje, v katerih so udeleženi otroci, poleg dobro usposobljenih uslužbencev centrov za socialno delo, pristojnih upravnih in pravosodnih uslužbencev, lahko sodelovali odvetniki, specializirani za družinske spore.

Kar zadeva ravnanje uslužbencev centrov za socialno delo, ko na podlagi zakonskih pooblastil opravljajo naloge v navedenih sporih, in pri tem s pristransko obravnavo eni strani kršijo pravice, drugi pa na ta način omogočajo neupravičeno prednost v postopku, gre za kršitev dolžnega ravnanja že po temeljnih načelih enakosti oziroma prepovedi diskriminacije. Enako, ali celo še bolj to velja za uradne osebe upravnih organov in organov pravosodja, ki v nadaljnjih postopkih nekritično sledijo pristranskim ugotovitvam iz postopkov centrov za socialno delo, čeprav bi na podlagi razpoložljivih podatkov in dokazil mogle in morale vedeti, da s tem nekomu očitno dajejo neupravičeno prednost v postopku, pa kljub temu tako ravnajo in odločajo. Takšno ravnanje je kršitev dolžnega ravnanja, ki drugemu omogoča neupravičeno prednost v postopku, kar je oblika nematerialne koristi, oboje skupaj pa izpolnjuje zakonske znake, navedene v definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik