Načelno mnenje številka 204

Ravnanje odgovorne osebe v pravni osebi civilnega prava, ki organizira in izvaja strokovna izpopolnjevanja, za katera nima predpisanega pooblastila, pri tem pa možne udeležence vabi z obljubami, da jim udeležba omogoča izpolnitev strokovnih pogojev (pridobitev licenčnih točk) za opravljanje poklicne dejavnosti, je kršitev dolžnega ravnanja, s katero organizatorju omogoča neupravičeno korist, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2 člena ZPKor.

Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju: ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) dne 22.4.2009 sprejela

Načelno mnenje številka 204

  • Ravnanje odgovorne osebe v pravni osebi civilnega prava, ki organizira in izvaja strokovna izpopolnjevanja, za katera nima predpisanega pooblastila, pri tem pa možne udeležence vabi z obljubami, da jim udeležba omogoča izpolnitev strokovnih pogojev (pridobitev licenčnih točk) za opravljanje poklicne dejavnosti, je kršitev dolžnega ravnanja, s katero organizatorju omogoča neupravičeno korist, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2 člena ZPKor.

Obrazložitev

Komisija je v prejela prijavo strokovnega združenja (prijavitelj), v kateri opozarja na sum korupcije odgovorne osebe v eni od pravnih oseb civilnega prava (organizator) pri organizaciji in izvajanju izobraževanj, ki so sicer za določeno poklicno dejavnost obvezna, vendar jih organizator ponuja in izvaja brez predpisanega pooblastila. Prijavitelj ugotavlja, da odgovorna oseba organizatorja zavaja možne udeležence, ker jim obljublja, da bodo z udeležbo na izobraževanjih pridobili “licenčne točke”, predpisane kot pogoj za podaljšanje obveznih dovoljenj, čeprav se dobro zaveda, da to ni res. Prijavitelj meni, da gre za kršitev dolžnega ravnanja odgovorne osebe in omogočanje neupravičene koristi organizatorju. Zato je od Komisije zahteval, da se do prijave opredeli v skladu s svojimi pristojnostmi. Komisija je prijavo sprejela v obravnavo in se do ravnanja odgovorne osebe opredelila tako, kot je zapisano v izreku tega načelnega mnenja.

Pristojnost komisije, da daje načelna mnenja o korupciji, je določena v 18. člen ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v alineji 13. člena določa, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor: “Korupcija” po tem zakonu je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi posredno ali neposredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega. Poslovnik v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic.

Načelna menja niso ne splošni in ne konkretni pravni akt, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak ugotavlja le dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in definicijo korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so torej neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se izognejo tveganjem korupcije. To je glavni namen zakonodajalca v ZPKor, da je treba tveganja korupcije preprečevati. Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države.

Na podlagi prijave in priloženega gradiva je Komisija pozvala organizatorja in državni organ, pristojen za podeljevanje pooblastil pravnim oz. fizičnim osebam za izvajanje strokovnih izpopolnjevanj na področju omenjene dejavnosti, da pošljeta svoje stališče glede navedb prijavitelja. Zaprošeni državni organ je Komisiji odgovoril, da podeljevanje licenc trenutno ne poteka, ker je področna zbornica vrnila javno pooblastilo. Zaradi tega ne podeljujejo pooblastil pravnim in fizičnim osebam za izvajanje strokovnih izpopolnjevanj, ki štejejo za licenčne točke, niti licenčnih točk tem izpopolnjevanjem. Iz istega razloga tudi konkretnemu organizatorju niso dali pooblastil in ne licenčnih točk za izpopolnjevanja.

Organizator je v odgovoru Komisiji navedbe prijavitelja v celoti zavrnil z utemeljitvijo, da imajo večletne izkušnje in kakovostna izpopolnjevanja. V odgovoru sicer priznavajo, da je področna zbornica vrnila javno pooblastilo, izpopolnjevanja pa so kljub temu organizirali, ker so menili, da se razvoj stroke ne sme in ne more ustaviti. Na navedbe o zavajajočih obljubah možnim udeležencem glede licenčnih točk na izpopolnjevanjih so zapisali: “Možnim kandidatom smo v vabilih napisali, da se lahko določena vsebina šteje za uveljavljanje podaljšanja licence, kar pa še ne pomeni, da je logična posledica tudi neko število točk. Te bodo takrat, ko bodo sprejeti kriteriji in vse zakonske podlage”. Primerjava besedila v enem od vabil možnim kandidatom za strokovno izpopolnjevanje: “Strokovni del […] se šteje kot strokovno izpopolnjevanje […] in se šteje za podaljšanje licence”; z navedenim pojasnilom Komisiji sama po sebi dokazuje, da je organizator pripravljal in izvajal strokovna izpopolnjevanja, udeležencem pa v zvezi z udeležbo obljubljal pogoje, za katere je vedel, da za to v dani situaciji nima ustrezne podlage.

V nadaljevanju je organizator poslal Komisiji dopolnitev odgovora, v kateri ponovno zavrača navedbe prijavitelja in navaja, da je področna zbornica tista, ki je pred podelitvijo in po vrnitvi javnega pooblastila na svojih vabilih navajala število licenčnih točk. Dopolnitvi so priložili kopije svojih vabil in vabil področne zbornice. Področno zbornica je na poziv Komisije, da pojasni navedbe organizatorja o licenčnih točkah odgovorila, da je bila odločba o podelitvi javnih pooblastil izdana septembra 2005 in objavljena v Uradnem listu. Na podlagi tega so začeli z aktivnostmi, ki jih je odločba nalagala. Izobraževanja, ki jih je po pooblastilu skupščine področne zbornice organiziralo in izvedlo pooblaščeno podjetje, so bila ovrednotena s številom licenčnih točk. Do pravnomočne odločbe so podiplomska izobraževanja vrednotili s številom ur, ki jih je posamezni program obsegal. Takratni minister za zdravje je kmalu po objavi v Uradnem listu izdal sklep o zadržanju izvajanje navedene odločbe o javnih pooblastilih in je po uradni dolžnosti pričel obnovo postopka. Zaradi tega sklepa je področna zbornica prenehala svoja izobraževanja vrednotiti z licenčnimi točkami. Izvajanje javnih pooblastil za predmetno strokovno področje so pričeli v začetku 01.01.2009, ko so bili dokončani vsi pravni postopki, ki jih je omenjeni organizator izpopolnjevanj vlagal proti področni zbornici. Ob tej priložnosti so obvestili strokovno javnost, ne le svoje člane, da bodo za pridobitev licence šteli samo certifikati, prejeti in ovrednoteni z licenčnimi točkami po 01.01.2009, uporabo certifikatov z licenčnimi točkami v prejšnjem obdobju pa za pridobitev licence niso sprejeli. Koncem leta 2009 je področna zbornica pristojnemu ministrstvu vrnila vsa javna pooblastila za predmetno področje. Od tega datuma dalje so vsa njena potrdila o izobraževanjih znova ovrednotena samo s številom ustrezajočih ur. Komisija je odgovor zbornice primerjala z gradivom, ki ga je proti zbornici predložil organizator in ugotovila, da so dejansko med njimi vabila za izpopolnjevanje, katerih izvedba je predvidena na datum po vrnitvi javnega pooblastila. Na ponovni poziv Komisije, da navedeno obrazloži, je zbornica pojasnila, da so bila vabila poslana pred skoraj en mesec pred vrnitvijo javnega pooblastila. Takrat zbornica še ni bila v situaciji, da pooblastilo vrne. S dnem, ko so te okoliščine nastopile in je javno pooblastilo vrnila, o čemer je zbornica obvestila javnost, je logično, da so bile tudi navedbe o licenčnih točkah s tem dnem brezpredmetne. Komisija je navedena dokazila zbornice sprejela kot utemeljena in ugotovila, da ji glede tega ni mogoče očitati kršitev dolžnega ravnanja.

Komisija je sicer v letu 2009 obravnavala več prijav suma korupcije glede podeljevanja in podaljševanja licenc na področju, na katerem delujeta tako organizator kot področna zbornica. V zvezi s tem se sklicuje na načelni mnenji št. 174 in 183, v katerih je zapisala, katere kršitve dolžnega ravnanja odgovornih oseb zbornice ustrezajo definiciji korupcije po 3. alineji 2 člena ZPKor. Po ugotovitvah Komisije v navedenih načelnih mnenjih in drugih pristojnih organov je področna zbornica pristojnemu ministrstvu vrnila javno pooblastilo, na podlagi katerega je vodila register in postopke za izdajo in podaljšanje licenc. Potem, ko je javno pooblastilo vrnila, so njene pristojnosti za vodenje registra in pridobivanje t.i. licenčnih točk, ki so med glavnimi pogoji za podaljšanje licenc, prenehale.

Področni zakon določa, da lahko pravne osebe civilnega prava, med katere po svoji naravi sodi organizator, opravljajo pridobitno dejavnost pod pogoji, ki jih za opravljanje te dejavnosti določa zakon. Pridobitna dejavnost mora biti določena v temeljnem aktu in mora biti povezana z namenom in cilji, kot dopolnilna dejavnost nepridobitni dejavnosti ter se lahko opravlja le v obsegu, potrebnem za uresničevanje namena in ciljev, oziroma za opravljanje nepridobitne dejavnosti. Po zakonu je pridobitna dejavnost povezana z namenom in cilji, če lahko neposredno pripomore k uresničevanju namena oziroma ciljev pravne osebe, pri čemer doprinos ni izključno v zagotavljanju prihodkov.

Dejavnost omenjenega organizatorja, njegov glavni namen in cilj, je razvijanje in spodbujanje strokovnega dela in etičnega ravnanja nosilcev strokovne dejavnosti na področju na katerem se udejstvuje. Zato ima na svoji spletni strani objavljen tudi kodeks etike s tega področja. Ta med drugim določa, da nosilec strokovne dejavnosti ne dovoli in si prizadeva razkrivati v družbi pojave šarlatanstva in prevar z izrabljanjem stroke. Upoštevaje določbe zakona, področne predpise, ki urejajo pridobivanje in podaljšanje licenc za opravljanje strokovne dejavnosti, namen in izražene etične cilje, Komisija meni, da je odgovorna oseba organizatorja s tem, ko je v vabilih obljubljala možnim udeležencem, da bodo z udeležbo izpolnili pogoje za podaljšanje licence, kršila dolžno ravnanje, saj ne organizator in ne odgovorna oseba nimata pooblastil za odločanje in obveščanje o tem, kdaj so izpolnjeni pogoji za podaljšanje licence. Ker je izpolnjevanje pogojev za podaljšanje licenc odločilno za opravljanje strokovne dejavnosti, ki je nosilcem te dejavnosti večinoma glavni vir sredstev za preživljanje, ima takšna obljuba za možne udeležence posebno težo pri odločitvi, ali naj se vabilu odgovorne osebe društva odzovejo ali ne, saj praktično nimajo ravno velike možnosti za izbiro, če želijo izpolniti pogoje za podaljšanje licence in naprej opravljati svojo dejavnost.

S pregledom spletnih strani organizatorja je Komisija ugotovila, da je bila odgovorna oseba seznanjena s tem, da je področna zbornica vrnila javno pooblastilo in da trenutno ni nikogar, ki bi lahko dajal pravno pravilne, upravičene in zavezujoče obljube, katero izpopolnjevanje omogoča izpolnjevanje pogojev za podaljšanje licenc. Pristojni državni organ je Komisiji odgovoril, da organizatorju ni podelil pooblastila, njegovim izpopolnjevanjem pa ne licenčnih točk. Organizator je sicer v odgovoru Komisiji navedel, da bodo kriteriji in vse druge zakonske podlage glede licenčnih točk in izpolnjevanja pogojev za podaljšanje licence, ki jih je imel v mislih, sprejeti. Toda organizator nima niti pooblastil niti pristojnosti, da lahko kakorkoli odloča, kdaj, kako in s kakšno vsebino bodo te zakonske podlage sprejete. Zato tudi ne more vnaprej dajati obljub za nekaj, kar šele bo predmet urejanja v zakonskih podlagah. Vsako vnaprejšnje obljubljanje o izpolnjevanju pogojev za podaljšanje licence, za katere (morda) bodo “kriteriji in zakonske podlage” sprejeti, je tako brez ustrezne pravne podlage, ker o tem lahko odloča le tisti, ki je za to pristojen. Organizator te pristojnosti nima in je ne more imeti. Komisija se seveda ne spušča v kakovost njegovih strokovnih izpopolnjevanj in se zaveda, da ima dejavnost organizatorja ter sorodnih pravnih oseb civilnega prava splošno pomembno vlogo na področjih, na katerih delujejo. V konkretnem primeru pa je dejstvo, da organizator in njegova odgovorna oseba nista imela pooblastil za odločanje in obveščanje zainteresiranih udeležencev, kaj šteje kot pogoj za podaljšanje licence.

Na podlagi navedenih ugotovitev Komisija meni, da je imela odgovorna oseba v obravnavanem primeru dolžnost vzdržati se dajanja vnaprejšnjih obljub o izpolnjevanju pogojev, ker je vedela, da je področna zbornica vrnila javno pooblastilo, sama pa ni imela pooblastil, da odloča in možne udeležence izpopolnjevanj obvešča o licenčnih točkah in pogojih za podaljšanje licenc. Ker je ravnala v nasprotju s tem, je po mnenju Komisije zavestno kršila dolžno ravnanje, saj je kot odgovorna oseba dobro poznala okoliščine, zaradi katerih je bila njena obljuba o izpolnjevanju pogojev za podaljšanje licenc možnim udeležencem nepravilna in zavajajoča. S to kršitvijo dolžnega ravnanja je po drugi strani organizatorju izpopolnjevanj omogočila neupravičeno korist, ki se kaže tako v promociji kot v številu udeležencev ter temu primerni finančni koristi iz tega naslova, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2 člena ZPKor.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik