Načelno mnenje številka 200

Ravnanje članov Sveta zavoda osnovne šole (v nadaljevanju: Svet), ki so na svoji seji sprejeli sklep o razrešitvi ravnatelja osnovne šole na podlagi ravnateljevega predloga o sporazumnem prenehanju delovnega razmerja in nato na isti seji sklep o pravici do ponovne zaposlitve v osnovni šoli po prenehanju delovnega razmerja pri bodočem delodajalcu brez ustrezne pravne podlage, ki bi mu takšno pravico omogočala, predstavlja kršitev dolžnega ravnanja, ki omogoča pridobitev neupravičene pričakovane koristi bivšemu ravnatelju, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Ravnanje članov Sveta zavoda osnovne šole (v nadaljevanju: Svet), ki so na svoji seji sprejeli sklep o razrešitvi ravnateljice osnovne šole na podlagi ravnateljičinega predloga o sporazumnem prenehanju delovnega razmerja in nato na isti seji sprejeli sklep o pravici do ponovne zaposlitve v zavodu po prenehanju delovnega razmerja na ministrstvu, in sicer na podlagi 8. člena pogodbe, ki jo je imela ravnateljica sklenjeno z osnovno šolo, predstavlja kršitev dolžnega ravnanja, ki omogoča pridobitev neupravičene pričakovane koristi bivši ravnateljici, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika Komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) je Komisija za preprečevanje korupcije na seji dne 01.04.2010 sprejela naslednje:

Načelno mnenje številka 200

  • Ravnanje članov Sveta zavoda osnovne šole (v nadaljevanju: Svet), ki so na svoji seji sprejeli sklep o razrešitvi ravnatelja osnovne šole na podlagi ravnateljevega predloga o sporazumnem prenehanju delovnega razmerja in nato na isti seji sklep o pravici do ponovne zaposlitve v osnovni šoli po prenehanju delovnega razmerja pri bodočem delodajalcu brez ustrezne pravne podlage, ki bi mu takšno pravico omogočala, predstavlja kršitev dolžnega ravnanja, ki omogoča pridobitev neupravičene pričakovane koristi bivšemu ravnatelju, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.
  • Ravnanje članov Sveta zavoda osnovne šole (v nadaljevanju: Svet), ki so na svoji seji sprejeli sklep o razrešitvi ravnateljice osnovne šole na podlagi ravnateljičinega predloga o sporazumnem prenehanju delovnega razmerja in nato na isti seji sprejeli sklep o pravici do ponovne zaposlitve v zavodu po prenehanju delovnega razmerja na ministrstvu, in sicer na podlagi 8. člena pogodbe, ki jo je imela ravnateljica sklenjeno z osnovno šolo, predstavlja kršitev dolžnega ravnanja, ki omogoča pridobitev neupravičene pričakovane koristi bivši ravnateljici, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Komisija) je v mesecu januarju 2010 prejela dve vsebinsko podobni anonimni prijavi o sumu korupcije v zvezi z nepravilnostmi, ki se nanašajo na delovni mesti že bivših ravnateljev v dveh osnovnih šolah. Ob prekinitvi pogodb o zaposlitvi, naj ravnatelja s svetom šol sklenila novo pogodbo o tem, da ju delovno mesto v teh osnovnih šolah čaka po končanem mandatu na ministrstvu. Prijavitelj navaja, da naj bi oba ravnatelja zavestno kršila zakon, s čimer sta pridobila nezakonit privilegij, ostali državljani si morajo službo najti na trgu dela. Komisija je prijavi sprejela v obravnavo in zaprosila osnovni šoli za ustrezno dokumentacijo in pojasnilo. Na podlagi zbranega gradiva se je Komisija do opisanega ravnanja obeh Svetov opredelila tako, kot je navedeno v izreku načelnega mnenja.

Pristojnost Komisije, da daje načelna mnenja, določa 18. člen ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v 1. alinei 13. člena določa, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Definicija korupcije je razvidna iz 3. alinee 2. člena ZPKor, po katerem je “korupcija” vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi posredno ali neposredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Poslovnik komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni in ne konkretni pravni akt, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnosti posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alinei 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so le neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki terja pravočasno odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

Iz prejete dokumentacije je razvidno, da je v prvem primeru ravnatelj osnovne šole v letu 2009 predlagal sporazumno prekinitev delovnega razmerja v osnovi šoli z namenom, da bo po prenehanju delovnega razmerja nastopil funkcijo v. d. direktorja direktorata na ministrstvu. Svet je na svoji seji istega dne 12. 01. 2009 sprejel sklep o njegovi razrešitvi, ter nato sklep o pravici do ponovne zaposlitve v zavodu po prenehanju delovnega razmerja na ministrstvu.

Komisija je osnovno šolo zaprosila za posredovanje pojasnil v zvezi z obravnavano zadevo, ki je pojasnila, da je Svet sprejel ravnateljevo prošnjo za takojšnjo sporazumno razveljavitev pogodbe o zaposlitvi, da pa se po zaključku funkcije lahko vrne na šolo, na delovno mesto, ki bo ustrezalo njegovi strokovni izobrazbi. Ta sklep naj bi bil posledica čustvene reakcije ob odhodu ravnatelja in nezavezujoč za šolo.

Komisija ugotavlja, da bivši ravnatelj po prenehanju delovnega razmerja v osnovni šoli ni nastopil funkcije, ki bi mu skladno z veljavno zakonodajo omogočala pravico do vrnitve na delovno mesto po prenehanju mandata, kot to velja na primer za poslance Državnega zbora Republike Slovenije skladno z Zakonom o poslancih (Uradni list RS, št. 112/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08). Kljub temu, da ravnatelj ni nastopil funkcije, ki bi mu po prenehanju funkcije omogočala vrnitev na prejšnje delovno mesto oziroma k prejšnjemu delodajalcu in so mu s sporazumom o razveljavitvi pogodbe o zaposlitvi prenehale vse pravice iz delovnega razmerja v osnovni šoli, mu je Svet dodelil pravico do ponovne zaposlitve v osnovni šoli brez pravne podlage.

V drugemu primeru pa je ravnateljica osnovne šole v letu 2008 predlagala sporazumno prekinitev delovnega razmerja v osnovi šoli z namenom, da bo po prenehanju delovnega razmerja nastopila funkcijo državne sekretarke na ministrstvu. Svet je na svoji seji istega dne 28. 11. 2008 sprejel sklep o njeni razrešitvi, ter nato sklep o pravici do ponovne zaposlitve v zavodu po prenehanju delovnega razmerja na ministrstvu na podlagi 8. člena pogodbe, ki jo je imela ravnateljica sklenjeno z osnovno šolo. V navedeni določbi je določeno, da se ima ravnateljica pravico po prenehanju mandata ravnateljice zaposliti v osnovni šoli, v kateri je bila ravnateljica, in sicer na delovnem mestu, ki ustreza njeni strokovni izobrazbi.

Navedena določba 8. člena pogodbe velja za primer, ko bi ravnateljici prenehal petletni mandat ravnatelja skladno s pogodbo o zaposlitvi, ki je bila sklenjena za nedoločen čas, ne pa za primere, ko ravnateljica in šola sporazumno prekineta delovno razmerje, nato pa bivša ravnateljica nastopi mandat državne sekretarke na ministrstvu. S tem, ko je Svet sprejel sporazumno prekinitev pogodbe na predlog ravnateljice same, lahko pravno gledano takemu sklepu sledi zgolj sklenitev sporazuma o prekinitvi pogodbe, kjer se opredelijo medsebojna razmerja pogodbenih strank iz naslova delovnega razmerja, ki se s sporazumom prekinja. Navedena določba pogodbe o zaposlitvi torej ni ustrezna pravna podlaga za sprejem sklepa Sveta, Svet pa hkrati nima druge pravne podlage za sprejem sklepa, da se lahko bivša ravnateljica po prenehanju mandata državnega sekretarja vrne na delovno mesto, ki ustreza njeni vrsti strokovne izobrazbe. V skladu z 32. členom Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08) se za pravice državnih sekretarjev po prenehanju mandata smiselno uporabljajo določbe Zakona o funkcionarjih v državnih organih (Uradni list RS, št. 30/90, 18/91, 22/91 in 2/91-I), in sicer 14. člen. Upoštevaje navedeno določbo se torej mora državna sekretarka po prenehanju funkcije oziroma po prenehanju opravljanja dela takoj vrniti v prejšnjo organizacijo oziroma k delodajalcu, če pa to ni možno iz objektivnih razlogov, pa lahko uveljavlja pravico do nadomestila plače v višini plače, ki bi jo prejemala, če bi opravljala funkcijo, vendar najdalj za tri mesece. To v praksi pomeni, da bi bila osnovna šola skladno z navedeno zakonsko določbo in ne glede na sprejem kakršnega koli sklepa, po prenehanju mandata državne sekretarke dolžna preveriti ali v osnovi šoli obstaja delovno mesto na katerem bi bilo mogoče državno sekretarko zaposlitvi (ustreza stopnji njene izobrazbe) in v primeru, da bi tako delovno mesto obstajalo, državno sekretarko na tem delovnem mestu tudi zaposliti. V primeru, da v osnovni šoli tako delovno mesto ne obstaja oziroma je iz objektivnih razlogov ni mogoče takoj zaposliti (šola nima potrebe po zaposlitvi novega kadra), pa ima državna sekretarka pravico do nadomestila osebnega dohodka za največ tri mesece. Svet zavoda je s sklepom bivši ravnateljici priznal pravico do vrnitve na ustrezno delovno mesto, ne glede na to ali bodo v času vrnitve obstajali objektivni razlogi za njeno vrnitev ali ne, s čimer ji je v naprej priznal pravico do zaposlitve v osnovni šoli po prenehanju mandata na ministrstvu, ne glede na dejanske potrebe osnovne šole v času prenehanja mandata.

S tem, ko sta oba Sveta sprejela sklep in že bivšima ravnateljema dodelila pravico do vrnitve na ustrezno delovno mesto, ki ustreza njuni strokovni izobrazbi, sta jima zagotovila nezakonito pravico do delovnega mesta oz. neupravičeno pričakovano korist. V skladu z določbo tretjega odstavka 16. člena Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/2007-UPB3, 65/2008, 69/2008-ZTFI-A, 69/2008-ZZavar-E, 74/2009) delodajalec javnemu uslužbencu ne sme zagotavljati pravic v večjem obsegu, kot je to določeno z zakonom, podzakonskim predpisom ali s kolektivno pogodbo, če bi s tem obremenil javna sredstva. V prvem opisanemu primeru je Svet sprejel sklep, ki bi v primeru ponovne zaposlitve brez javnega razpisa učinkoval v nasprotju z navedeno določbo. V drugem primeru pa je ravnateljici vnaprej absolutno priznal pravico do ponovne zaposlitve, ki bi ji sicer pripadala skladno z zgoraj navedeno zakonodajo v primeru, da bi bilo to objektivno mogoče v času po prenehanju mandata.

Ravnanje odgovornih oseb obeh Svetov predstavlja kršitev dolžnega ravnanja, ker sta omogočila bivšima ravnateljema pričakovano korist, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik