Ustavno sodišče ni ugotovilo neskladnosti določb ZIntPK z Ustavo RS

Ustavno sodišče je na zahtevo občin v dveh postopkih za oceno ustavnosti odločilo, da določbi prvega in tretjega odstavka 27. člena ZIntPK nista v neskladju z Ustavo RS, in sicer z določbami prvega odstavka 140. člena (delovno področje samoupravnih lokalnih skupnosti), 2. člena (načelo pravne in socialne države) ter 14. člena (enakost pred zakonom) Ustave.

Omenjeni določbi županom in podžupanom, ki funkcijo opravljajo poklicno, prepovedujeta članstvo oziroma opravljanje dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v gospodarskih družbah, gospodarskih interesnih združenjih, zadrugah, javnih zavodih, javnih skladih, javnih agencijah in drugih osebah javnega ali zasebnega prava, razen v društvih, ustanovah in političnih strankah. Hkrati je nepoklicnim županom in podžupanom prepovedano članstvo oziroma opravljanje dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v javnih zavodih, javnih skladih, javnih agencijah in drugih osebah javnega ali zasebnega prava, če je oseba zasebnega prava nosilec javnega pooblastila ali izvajalec javne službe, kadar župani in podžupani opravljajo funkcijo v občini, ki je s temi subjekti ustanoviteljsko, lastniško, nadzorstveno ali finančno povezana.

Po mnenju občin – predlagateljic postopka za oceno ustavnosti – naj bi omenjeni določbi z določitvijo absolutne prepovedi članstva in dejavnosti upravljanja nadzora ali zastopanja poklicnih in nepoklicnih funkcionarjev omejili pravico lokalne skupnosti, da samostojno odloča o izvajanju lokalnih zadev javnega pomena, in sicer njeno avtonomno pravico odločati o tem, kdo zastopa njene interese, kar izhaja iz 140. člena Ustave. Ker niti Zakon o lokalni samoupravi ne določa, kateri organ in po kakšnem postopku naj imenuje predstavnika občine v organih pravnih oseb javnega prava, ki jih je ustanovila občina, naj bi bila kršena določba 2. člena Ustave. S prepovedjo članstva oziroma dejavnosti pa naj bi bilo kršeno tudi načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave, saj naj ne bi bil podan razumen razlog, da zakoniti zastopnik lokalne skupnosti ne bi smel predstavljati interesov občine v organih pravne osebe, ki jo je ustanovila občina. Zakonodajalec bi moral različno obravnavati prepoved članstva in dejavnosti poklicnih občinskih funkcionarjev v pravnih osebah, ki so ustanovljene z namenom opravljanja gospodarske dejavnosti, in v pravnih osebah, ki jih ustanovi občina z namenom zagotavljanja javnih storitev in dobrin.

Iz pravne teorije izhaja, da zagotovitev lokalne samouprave v Republiki Sloveniji (9. člen Ustave) – ki prebivalcem lokalnih skupnosti zagotavlja sodelovanje pri upravljanju javnih zadev lokalne (krajevne) narave, lokalnim skupnostim pa določeno stopnjo neodvisnosti, zlasti v razmerju do države, in so torej njeni bistveni elementi predvsem njena funkcionalna, organizacijska in finančna avtonomija – hkrati ne pomeni, da je občina popolnoma samostojna pri izvrševanju izvirnih pristojnosti. Zato vsako zakonodajno urejanje načina izvrševanja izvirnih pristojnosti občin še ne pomeni nedopustnega posega v zagotovljeno lokalno samoupravo.

Ustavno sodišče je v preteklosti že zavzelo stališče, da čeprav obveznosti ureditve protikorupcijskega delovanja Ustava RS izrecno ne določa, pa iz splošnega načela zakonitosti delovanja organov javne oblasti in njihovih funkcionarjev kot enega izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave izhaja tudi zahteva po preprečevanju korupcije. Zakonodajalec je zato dolžan z zakonom določiti ukrepe, ki preprečujejo korupcijo. Uresničevanje temeljnega namena pri institutu nasprotja interesov je zakonodajalec uredil z dvema oblikama: kot dolžnost izogibanja nasprotovanju interesov in kot nezdružljivost funkcij. Prvi odstavek 27. člena ZIntPK ureja nezdružljivost funkcij poklicnih funkcionarjev. Zakonodajalec lahko določi nezdružljivosti posameznih funkcij tudi na ravni lokalne samouprave, ker mora biti ureditev enotna za vse občine.

Ustavno sodišče je tako v konkretnih postopkih v okviru prvega odstavka 140. člena Ustave moralo presoditi, ali je zaradi prepovedi iz prvega odstavka 27. člena ZIntPK (prepoved imenovanja poklicnih občinskih funkcionarjev za člane ali za opravljanje dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v osebah javnega prava, ki jih je občina ustanovila za izvrševanje gospodarskih lokalnih javnih služb) prišlo do takšnega posega v jedro lokalne samouprave, da predlagateljice ne morejo več učinkovito izvrševati svojih izvirnih pristojnosti, v konkretnem primeru zagotoviti dejavnosti lokalnih javnih služb, in ugotovilo, da zgolj dejstvo, da občina v organe nadzora in upravljanja javnega podjetja ne sme imenovati župana, ne more vplivati na to, da občina ne bi zmogla učinkovito urejati in upravljati lokalnih gospodarskih javnih služb ter skrbeti zanje. Občine lahko imenujejo katerokoli drugo osebo v članstvo in opravljanje dejavnosti upravljanja, nadzora in zastopanja v javnem podjetju in tako učinkovito zagotavljati in nadzorovati izvrševanje gospodarskih javnih služb.

Glede posega v ustavno zagotovljeno jedro lokalne samouprave z ureditvijo v tretjem odstavku 27. člena ZIntPK je Ustavno sodišče RS ugotovilo, da področni zakoni (Zakon o gospodarskih javnih službah, Zakon o zavodih) določajo pristojnosti in načine, s katerimi samoupravne lokalne skupnosti lahko vplivajo na poslovanje osebe javnega prava, ki izvaja lokalno javno službo izvajanja dejavnosti lokalnih javnih služb organov zavodov, zato zgolj dejstvo, da ne sme imenovati za člane oziroma za opravljanje dejavnosti upravljanja, nadzora in zastopanja pravnih oseb javnega prava nepoklicnega župana ali podžupana, ne more vplivati na to, da občina ne bi mogla učinkovito urejati in upravljati lokalnih javnih služb ter skrbeti zanje. Poleg navedenega pa lahko občine imenujejo katerokoli drugo osebo v članstvo in opravljanje dejavnosti upravljanja, nadzora in zastopanja v javnem podjetju ali javnem zavodu. Občina torej lahko kljub prepovedi članstva in dejavnosti nepoklicnega župana ali podžupana v osebah javnega prava, ki jih je občina ustanovila za izvrševanje lokalnih javnih služb, učinkovito zagotavlja in nadzoruje izvrševanje javnih služb. Zato tudi tretji odstavek 27. člena ZIntPK ni v neskladju s 140. členom Ustave.

Glede kršitve načela enakosti v 4. členu Ustave, ki so ga občine zatrjevale z več vidikov, je Ustavno sodišče RS odločilo, da ni bilo kršeno, saj ni mogoče enačiti položaja župana kot zakonitega zastopnika občine s položajem drugih zakonitih zastopnikov pravnih oseb, med drugim tudi zaradi različnega obsega zakonskih pooblastil, ki pri županu povzroča večjo možnost navzkrižja interesov – župan namreč hkrati odloča o vseh zadevah lokalnega javnega pomena in je tudi odredbodajalec in podpisnik pogodb, sklenjenih med javnim podjetjem in občino pri izvrševanju posameznih nalog, pristojnosti drugih oseb, ki bi bile pooblaščene za zastopanje interesov občine v osebah javnega prava, pa se lahko določijo v omejenem obsegu. Zato je različna ureditev na mestu.

Ustavno sodišče je tako s svojima odločbama potrdilo koncept nezdružljivosti funkcij županov in podžupanov, kot ga določa ZIntPK.

Ustavni odločbi si lahko preberete tukaj:

U-I-230/10 – 23-6-2011 | Uradni list RS
Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 45/10, 26/11 in 43/11) (ZIntPK), 1. odst. 27. čl. in 3. odst. 27. čl.

U-I-239/10 – 23-6-2011 | Uradni list RS
Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 45/10, 26/11 in 43/11) (ZIntPK), 2. odst. 27. čl. in 3. odst. 27. čl.