Predlogi za soočenje s sistemsko korupcijo

V nadaljevanju objavljamo predloge Komisije za preprečevanje korupcije za soočenje z nekaterimi od največjih korupcijskih problemov sodobne Slovenije.  

Celotno pismo lahko preberete na tej povezavi.

1. Ustanovitev javne in transparentne preiskave TEŠ 6

TEŠ 6 je daleč največja investicija v Republiki Sloveniji, po izgradnji avtocest. Obremenjena je s številnimi sumi kaznivih dejanj, nasprotij interesov, nesmotrnosti in negospodarnosti porabe denarja. Trenutno jo preiskujejo naslednji organi: policija in tožilstvo, KPK in OLAF (Evropski urad za boj proti goljufijam). Edini, ki se do tega problema ni opredelil, je lastnik in upravljavec, to je država Republika Slovenija. In ta bi lahko naredila največ. TEŠ 6 je ena od točk, o kateri smo govorili in na kateri se križajo interesi koalicije in opozicije. Noben od organov, ki se trenutno ukvarja s TEŠ 6, zaradi zakonskih omejitev ne more celovito obdelati problematike in dati ključnega odgovora, zakaj se je to zgodilo, kdo je kaj storil in kaj moramo storiti, da se ne bo ponovilo. Problematika TEŠ 6 presega vprašanje kaznivih dejanj. Ko je na pobudo KPK končno prišlo do spoznanja, da je projekt potreben celovite revizije, ki bi odločevalcem omogočila ustrezno nadaljnje ukrepanje, se je zadeva ustavila. Kljub izrecni podpori predlogu KPK s strani predsednice vlade, finančnega ministra in predsednika uprave SOD, smo naleteli na odklonilen odziv predsednika Računskega sodišča Tomaža Vesela do tega, da bi Računsko sodišče (RS) dobilo pristojnost revizije nad TEŠ 6 in skupaj z drugimi neodvisnimi organi opravilo revizijo. Po sestanku pri predsednici vlade, dne 28. 8. 2013, je bilo na koncu dogovorjeno vsaj to, da RS zadevo ponovno premisli ali pa se poiščejo druge rešitve. Ne eno ne drugo se ni zgodilo. Dejstvo je, da bi zgolj celovita revizija lahko dala verodostojne odgovore za mnoga vprašanja, povezana s tem projektom, in v določenem delu tudi omogočila nadaljnje ukrepanje, predvsem pa preprečila nadaljnje nepravilnosti in negospodarno porabo javnega denarja in sredstev.

Ker se vrednost investicije neprestano povečuje, država daje poroštva, TEŠ pa je v državni lasti, bodo stroške nosili davkoplačevalci. Ker gre za denar davkoplačevalcev, poraba ne sme in ne more biti tajna in nepregledna. Ugotoviti je treba vse okoliščine te investicije po zgledu na primer Islandije. Glede na obseg in posledice investicije v TEŠ 6 predlagamo:

  •  vzpostavitev podlag in izvedbo javne preiskave za revizijo z vidika smotrnosti in pravilnosti investicije;
  • vzpostavitev podlag in izvedbo javne preiskave premoženjskega stanja vseh, ki so bili udeleženi v projektu (odgovorne osebe TEŠ, člani razpisnih in izbirnih komisij ter projektnih teles ...), in njihovih družinskih članov;
  •  preiskava iz prejšnjih alinej mora imeti vse potrebne instrumente za pridobivanje podatkov ne glede na stopnjo tajnosti in za opravljanje razgovorov z osebami, predpisane pa morajo biti tudi ustrezno visoke prekrškovne sankcije za neodzivanje na zahteve za izročitev dokumentacije, nekooperativnost odgovornih oseb in posredovanje podatkov;
  • kot cilji javne preiskave se določijo naslednji: ugotoviti, zakaj se je to zgodilo, kdo so ključni »igralci«, zoper koga je možno ukrepati (civilno/kazensko, odvzem nedovoljene premoženjske koristi), kako preprečiti, da bi se podobna zgodba ponovila in – če se izkaže, da nečesa ni mogoče ugotoviti – kje so razlogi za to in kako v prihodnje preprečiti prikrivanje tovrstnih ravnanj;
  • skrajni rok, v katerem mora biti preiskava zaključena, je 12 mesecev;
  • ugotovitve preiskave morajo biti javne, celoten spis pa je po zaključku preiskave informacija javnega značaja.

Če je zgornji predlog preambiciozen, lahko vsaj polovico omenjenega vlada kot predstavnica lastnika energetike (tudi TEŠ) doseže s posebnim sklepom, ki se ga uveljavi prek skupščine podjetja in ga do sedaj še nobena vlada ni bila pripravljena sprejeti.

2. Ustanovitev javne in transparentne preiskave bančne luknje

Luknja v slovenskem bančnem sistemu bo strošek davkoplačevalcev – z drugimi besedami – izgube bank so se socializirale. Iz tega razloga bodo stroški sanacije bank kriti iz davkoplačevalskega denarja, zato poraba tega denarja ne sme in ne more biti tajna, kot je to sicer običajno v bančnem poslovanju.

Glede na obseg in posledice bančne luknje predlagamo:

  • ustanovitev javne preiskave po vzoru Islandije,
  • preiskava iz prejšnje alineje mora imeti vse potrebne instrumente za pridobivanje podatkov ne glede na stopnjo tajnosti in za opravljanje razgovorov z osebami, predpisane pa morajo biti tudi ustrezno visoke prekrškovne sankcije za neodzivanje na zahteve za izročitev dokumentacije ter posredovanje podatkov;
  • kot cilji javne preiskave se določijo naslednji: ugotoviti, zakaj se je to zgodilo, kdo so ključni »igralci«, zoper koga je možno ukrepati (civilno/kazensko, odvzem nedovoljene premoženjske koristi), kako preprečiti, da bi se podobna zgodba ponovila in – če se izkaže, da nečesa ni mogoče ugotoviti – kje so razlogi za to in kako v prihodnje preprečiti prikrivanje tovrstnih ravnanj;
  •  skrajni rok, v katerem mora biti preiskava zaključena, je 12 mesecev;
  • ugotovitve preiskave morajo biti javne, celoten spis pa je po zaključku preiskave informacija javnega značaja.

Na pobudo ministra za finance je julija letos KPK opravila celovit pregled oziroma oceno korupcijskih tveganj pri uveljavljanju zakona o slabi banki in ugotovila katastrofalno stanje. Poročila o tem so bila posredovana predsednici vlade, guvernerju Banke Slovenije, ministru za finance in drugim odgovornim osebam. Dobili smo veliko moralne podpore in obljube, da bodo te stvari upoštevane v nadaljnjih zakonskih spremembah. Ob zadnji spremembi Zakona o bančništvu je KPK predlagala javnost najbolj problematičnih naložb. Zakon je bil sprejet brez tega. Skratka: v mnogih drugih državah, kjer je bila že pred desetletjem (Nemčija) ali pred kratkim (Irska) izpeljana sanacija bančnega sistema, so bili ključni podatki javni in enako bo moralo biti tudi v Sloveniji, če želimo doseči dolgoročno izboljšanje stanja. Konec koncev je že dolgo znano, da je transparentnost najhujši sovražnik korupcije.

3. Sprejem novele Zakona o dostopu informacij javnega značaja, ki bo omogočil razkritje odvetniških, svetovalnih (vključno s svetovanjem s področja »komunikacije«), sponzorskih in donatorskih pogodb, ki jih sklepajo podjetja v posredni in neposredni lasti države in občin v aplikaciji Supervizor in s tem razkritje in posledično preventivno omejevanje – po mnogih raziskavah in ugotovitvah – enega najbolj škodljivih in razširjenih načinov lobistično-politično-medijsko-klientelističnega »rentništva« v tranzicijski Sloveniji.

Predlog omenjene novele, ki vsebuje določbo z opisanim ukrepom, je bil pripravljen na Ministrstvu za notranje zadeve in javno upravo ob sodelovanju Informacijskega pooblaščenca in KPK. Predlog je trenutno v obravnavi v Državnem zboru in prav glede navedene določbe je bil deležen in izpostavljen precejšnim pritiskom, da se določbe, ki bi omogočale izjemno pomemben korak k dvigu transparentnosti, omejijo. Vsak poslanec bo imel že v kratkem (pri drugem branju omenjene novele) možnost izkazati, koliko je iskren pri podpori ukrepom za omejevanje sistemske korupcije.

4. Centralizacija in informatizacija (ter s tem transparentnost) javnega naročanja v javnem zdravstvu

Korupcija v zdravstvu je – glede na porabljena javna sredstva in posledice za vsakega državljana – eden najresnejših problemov, ki ima sistemske korenine v prepletanju javnega in zasebnega. Zato je potrebna celovita reforma zdravstvenega sistema. Ni pa treba čakati na celovito zdravstveno reformo za ureditev javnega naročanja v zdravstvu in razbitje monopolov. K temu je mogoče pristopiti takoj z ustrezno odločitvijo vlade ter sodelovanjem Ministrstva za zdravje in Ministrstva za finance. Prve korake je mogoče narediti tudi brez spremembe zakonodaje (v določenem delu bo sicer potrebna tudi ta) v roku nekaj mesecev; potrebni sta zgolj volja in pripravljenost.

Vrsta podatkov komisije in drugih institucij ter tudi javno objavljeni podatki kažejo, da slovensko javno zdravstvo ni učinkovito pri naročanju zdravil, medicinskih pripomočkov in opreme za potrebe zdravstva. Komisija tudi ugotavlja, da je vrsta nabavnih odločitev v zdravstvu okužena z nasprotjem interesov, analiza podatkov finančnih tokov pa kaže, da je tudi trg dobave zdravil najverjetneje kartelno razdeljen in po deležih med dobavitelji že leta »zabetoniran«.

Problematiko je mogoče rešiti le z ustrezno politično voljo, saj bi bili potrebni nekateri organizacijski ukrepi, ki jih lahko sprejme in izpelje Ministrstvo za zdravje, v določenem delu pa bi bila potrebna tudi sprememba zakonodaje s področja javnega naročanja, da se izkoristi prednosti, ki jih ponuja članstvo Slovenije v EU.

Zato ponovno predlagamo, da:

  • Ministrstvo za zdravje standardizira nabavo zdravil in medicinskih pripomočkov ter centralizira postopke javnega naročanja za potrebe javnega zdravstva, pri čemer je treba organizacijsko zagotoviti ustrezno časovno rotacijo kadra, ki se ukvarja z javnim naročanjem, tako da se prepreči nedovoljeno ali tvegano povezavo med dobavitelji in javnimi uslužbenci, ki izvajajo postopke javnega naročanja,
  • se z ustrezno spremembo zakonodaje in z ustreznimi mednarodnimi pogodbami na področju javnega naročanja odpre možnost slovenskim naročnikom v javnem zdravstvu, da sodelujejo pri javnih naročilih večjih javnih zdravstvenih sistemov v večjih državah članicah EU, ki po zdaj že potrjenih podatkih za isti material dosegajo bistveno nižje cene kot slovenski naročniki.

5. Hiter sprejem novega Zakona o slovenskem državnem holdingu (ZSDH-1), ki bo vključeval rigorozne ukrepe za transparentnost imenovanja in odločanja nadzornikov ter uprav v podjetjih v posredni ali neposredni večinski lasti države, zahteval vnaprejšnje in pisno razkritje potencialnega ali obstoječega nasprotja interesov in predpisal ustrezne sankcije za kršitve s področja izogibanja nasprotju interesov in osebnega ali poslovnega klientelizma.

Ministrstvo za finance je v predlog novega ZSDH-1 vključilo celovito peto poglavje, namenjeno prav tem vprašanjem, ki je bilo vsebinsko pripravljeno tudi s sodelovanjem KPK. Četudi ne popolno, bi umestitev teh določb v zakon pomenila pomemben korak naprej pri preglednosti upravljanja državnega premoženja. V javni razpravi o SDH doslej še nismo zasledili resne razprave o tem delu zakona. Večina se prepira predvsem o tem, kaj in kako v SDH vključiti, kaj izključiti in podobno oziroma, povedano drugače, o tem, kdo od vsakokratne oblasti in interesnih skupin (legitimnih in nelegitimnih) bo lahko upravljal z naložbami državi in vsem, kar sodi zraven (kadrovanje, rentiništvo ipd.). Čas pa teče, del privatizacije je v teku in to ob povsem netransparentni zakonodaji na tem področju. Eden ključnih ukrepov je torej, da se ZSDH-1 sprejme čim prej in da v postopku sprejema različni interesi še nadalje ne okrnijo predlaganega petega poglavja tega zakona. Opozoriti pa je treba, da ZSDH-1, tudi če bo kmalu sprejet, ne bo takoj zaživel. V tem času pa zakonodajni okvir ostaja neurejen glede omejevanja nasprotja interesov, transparentnosti ipd., zato bi morala Vlada RS od SOD zahtevati, da nemudoma uveljavi določene ukrepe v tej smeri, za katere ni potrebna posebna zakonska podlaga, ampak zgolj volja. Spisek takih ukrepov je KPK pred časom že posredovala vodstvu SOD.

6. Ustanovitev inšpekcije za področje javnih naročil z ustrezno kadrovsko strukturo in možnostjo izrekanja učinkovitih sankcij za kršitelje na državni in lokalni ravni

V Sloveniji se kup organov neposredno ali posredno očitno in dalj časa premalo učinkovito ukvarja z nadzorom nad javnimi naročili (od notranjih revizij, Računskega sodišča, Državne revizijske komisije (DKom), Ministrstva za finance …) Nihče (razen v omejenem obsegu DKom) pa nima inšpekcijskih pooblastil ali odgovornosti za nadzor nad tem področjem in izrekanjem glob ter drugih sankcij kršiteljem. Paradoksalno: Slovenija ima za skoraj vsako področje svojo inšpekcijo in prekrškovni organ, za javno naročanje, prek katerega letno preteče več milijard evrov, pa tega ni.

7. Sprejem etičnega kodeksa za poslance državnega zbora

K temu je Državni zbor večkrat pozvala ne samo KPK, ampak tudi mednarodne nadzorne inštitucije s področja omejevanja korupcije. Lansko leto je Slovenija s strani GRECA dobila tudi izrecno priporočilo s tega področja.

8. Sprejem kodeksa etike za funkcionarje vlade in ministrstev po vzoru dobrih praks nekaterih tujih držav, ki bo vseboval tudi standarde o omejitvah poslovanja s podjetji na področju državnih pomoči, subvencij ipd., ter glede kupovanja delnic državnih podjetij

V zadnjih tednih smo spremljali in še spremljamo različne razprave o tem, kaj je za ministra dopustno in kaj ne v smislu poslovanja njegovih podjetij ali podjetij njegovih družinskih članov z državo. Bili smo priče paradoksalnim izjavam, povezanim s 35. členom ZIntPK, ki ureja omejitve poslovanja. To področje je mogoče urediti tudi brez spremembe zakona. Večina tujih vlad, ki ima bolj izdelane mehanizme zagotavljanja lastne integritete, tovrstne standarde postavi z vladnim kodeksom etike. Takšen kodeks nima oblike »desetih božjih zapovedi«, ampak mora vsebovati konkretno zapisane standarde, kako morajo ravnati funkcionarji izvršilne veje oblasti, ki so bili podjetniki ali imajo sami ali njihovi družinski člani ali druge povezane osebe lastniške deleže v podjetjih, ki posredno ali neposredno poslujejo z državo. Nadalje: v času prejšnje vlade smo imeli primer ministra in generalnega direktorja direktorata, ki sta le nekaj minut po koncu seje vlade, na kateri so obravnavali tudi prodajo ene od državnih družb, kupila nekaj delnic te družbe. Regulator (ATVP) sicer ni ugotovil nedovoljenega trgovanja z notranjimi informacijami, vendar pa ne gre samo za to. Gre za integriteto in transparentnost! Najvišji predstavniki oblasti naj pokažejo, da ne delujejo po principu najmanjšega skupnega imenovalca – dovoljeno nam je vse, kar nam ni z zakonom izrecno prepovedno.

9. Sprememba poslovnika Vlade RS in Državnega zbora RS, s katero se bo okrepila transparentnost sprejemanja zakonskih in podzakonskih predpisov, in sicer na način, da bo vsak predlog predpisa obvezno vseboval tudi podatke o tem, ali je pri pripravi določenega predpisa sodeloval zunanji svetovalec (to je t. i. »zakonodajna sled«).

O tem je KPK posredovala konkretno priporočilo tako Vladi kot DZ RS že pred dvema letoma – in to ponovila pri sedanji vladi. Napredka ni bilo, čeprav je mogoče to storiti hitro.

10. Ureditev in javna dostopnost ter transparentnost evidence Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov ter sprememb namembnosti zemljišč

Področje prodaje in sprememb namembnosti kmetijskih zemljišč v lasti oziroma upravljanju Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov je po ocenah KPK v preteklosti predstavljalo eno večjih korupcijskih tveganj, na področju katerega so se in se križajo lokalni, državni in mnogo zasebnih interesov. Obenem pa je že leta to eno najbolj netransparentno urejenih področij v državi in tudi ostaja neurejeno ter nepregledno, čeprav imamo Supervizor in Geodetsko upravo RS.

11. Sprejem zakonodaje, ki bo v določenih primerih omogočala odpoklic župana

12. Sprejem zakonodaje, ki bo na podlagi sodne potrditve zlorabe položaja ali kršitve protikorupcijske zakonodaje ob zagotovljenem sodnem varstvu predvidevala sodno izvršljiv odpoklic posameznika z javne funkcije in prepoved opravljanja javne funkcije za določen čas.

13. Sprejem sistemskega zakona, ki bo stanovske organizacije, ki jim zakon daje javno pooblastilo (na primer Odvetniška, Zdravniška, Notarska zbornica, cenilci …), zavezal k vzpostavitvi učinkovite samoregulacije, preglednega, predvsem pa javno dostopnega (prek spleta) sistema za spremljanje delovanja njihovih internih častnih/etičnih/disciplinskih razsodišč ter izrečenih sankcij.

14. Začetek konkretne razprave za sistemsko reorganizacijo delovanja inšpekcijskih služb

15. Sprejem novele Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije po naslednjih izhodiščih: a) odprava subsidiarnosti tega zakona, s čimer bo dejansko dobil naravo sistemskega predpisa; b) krepitev (z ustreznimi pooblastili in možnostjo izrekanja sankcij) tistih nadzornih pristojnosti KPK, ki jih ne izvajajo drugi organi in se ne prekrivajo na primer z organi odkrivanja in pregona, predvsem na področju nadzora nad premoženjskim stanjem funkcionarjev in korupcijsko izpostavljenih kategorij javnih uslužbencev, nasprotjem interesov (s poudarkom na klientelizemu in nepotizmu), na področju omejitev poslovanja, nezdružljivosti funkcij, nadzora nad sprejemanjem daril (ki ga je treba poenotiti za vse zaposlene v javnem sektorju), na področju omejevanja nejavnih lobističnih vplivov na sprejemanje kadrovskih, normativnih in finančnih odločitev nosilcev oblasti ipd. c) vzpostavitev zakonskega okvira za izvajanje preventivnih sistemskih in tematskih nadzorov komisije v subjektih javnega sektorja z namenom svetovanja, krepitve integritete in identifikacije ter odpravljanja sistemskih korupcijskih tveganj; č) vzpostavitev Sveta Komisije (imenovanega s strani Državnega zbora z dvotretjinsko večino) kot neodvisnega organa nadzora nad delom KPK z vidika integritete, objektivnosti in učinkovitosti njenega delovanja.

V nadaljevanju bomo posredovali konkretne predloge sprememb protikorupcijske zakonodaje – s členi in obrazložitvami; vendar ponavljamo, da je institucionalni in pravni okvir KPK potreben resne strukturne reforme. Noben organ, ki je zasnovan tako, kot je KPK, ne more biti dolgoročno vzdržen v okolju, kakršno je slovensko. V celotnem mandatu prejšnje komisije je KPK prejela okoli 3000 prijav, od česar jih je zaključila slabo polovico; zgolj v zadnjih treh letih smo prejeli prek 5000 novih prijav in podedovali 1400 zaostankov. Število nadzornikov, ki delajo na prijavah, je skoraj enako kot leta 2008, proračun KPK pa je letos enak oziroma celo nekoliko manjši kot je bil zadnje leto prejšnje komisije. In žrtev tega stanja je občutek o selektivni obravnavi zadev, predvsem pa upravičena frustracija prijaviteljev, ki na zaključke zadev čakajo meseca in leta. Morda bi lahko kdo, ki je boljši in sposobnejši od nas, iz trenutnega zakonskega, finančnega in kadrovskega okvirja iztisnil še več. To novemu vodstvu želimo. Predvsem pa mu želimo omogočiti, da bo delalo v drugačnih okoliščinah; z vso odgovornostjo namreč lahko zapišemo, da je koncept, torej tak, kot je sedaj, na dolgi rok nevzdržen in postaja kontraproduktiven. In sprememba tega je sedaj odgovornost politike pogojena s pritiskom javnosti.

Celotno javno pismo senata KPK je dostopno v spodnji priponki.