Netransparentnost procesa novelacije protikorupcijskega zakona

Ljubljana, 2. februarja 2018 - Procesa novelacije Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK) ni zaznamovalo le dejstvo, da je imela Komisija za preprečevanje korupcije (komisija) kot nosilec boja proti korupciji v državi v njem bolj ali manj postransko vlogo, temveč tudi, da je bil dosedanji proces novelacije ZIntPK, ki določa njene pristojnosti in naloge, iz komisiji neznanih razlogov nerazumljivo dolg in poln nepričakovanih preobratov, s katerimi komisija ni bila seznanjena, a bi zaradi vsebine zakona morala biti.  

Gre namreč za novelo zakona, ki jo komisija v želji po bolj jasnih določbah za svoje delovanje (tudi upoštevajoč sodno prakso, ki se je izoblikovala) in učinkovitejšem boju proti korupciji čaka že nekaj let, predlog novele pa je nedavno po daljšem obdobju zavlačevanja doživel nenaden bistven premik. Predlog novele ZIntPK, ki je na postopek sprejema na Vladi RS brez pojasnil čakal na obravnavo oziroma sprejem od aprila 2017 in glede katerega je komisija prejela neuradno informacijo, da naj bi bil deležen precejšnjih nesoglasij in različnih mnenj znotraj koalicije, je bil 18. januarja letos na seji vlade obravnavan in sprejet, o čemer komisija sploh ni bila obveščena, informacijo pa je zasledila zgolj v medijih.

Nerazumljivo dolžino procesa sprejemanja novele ZIntPK odraža tudi normativni delovni program Vlade RS za leto 2016, ki je v 14. točki določal, da je pripravljavec besedila novele Ministrstvo za pravosodje, da se novela 19. 7. 2016 prvič predloži v obravnavo Vladi RS, skrajni rok obravnave na vladi je bil predviden za 28. 7. 2016, skrajni rok sprejema pa 15. 12. 2016, medtem ko podatka v rubriki »predviden postopek obravnave« iz navedenega normativnega delovnega programa ni bilo navedenega. Na zavlačevanje s pripravo novele ZIntPK je poleg komisije v zadnjem obdobju opozarjala tudi nevladna organizacija Transparency International Slovenije, prva konkretna opozorila glede nujnosti novelacije zakona pa, ironično, segajo še v obdobje, ko je komisiji predsedoval sedanji minister za pravosodje Goran Klemenčič oziroma v zadnje mesec leta 2013, ko je senat komisije pod njegovim vodstvom ob objavi udarnega javnega pisma odstopil. Ključni razlog za odstop takratnega senata komisije je bil prav ZIntPK oziroma njegove pomanjkljivosti, saj so se po besedah Klemenčiča in njegovih namestnikov zavedali »nujnosti korenite izboljšave protikorupcijske zakonodaje«, za kar pa v dani situaciji niso zaznali zadostne politične volje in usklajenosti.

Člani senata so tedaj teatralično zapisali naslednje: »Prišli smo do roba zmožnosti, ki nam jih zakon daje. Prišli smo do zidu. Potrebujemo nova ali drugačna orodja, da lahko zid preplezamo ali predremo. (…) Pred zidom zdaj lahko zakurimo taborni ogenj in čakamo.« V svoji izjavi so prepoznali tudi ključno vlogo nosilcev političnih oblasti, saj so zapisali, da so lahko le oni »tisti, ki lahko s spremembami ureditve sistemov, prepredenih s sistemskimi korupcijskimi tveganji, dejansko ukrepajo – tako da omogočijo, spoštujejo in opolnomočijo delovanje institucij pravne države.«

Senat komisije pod Klemenčičevim vodstvom je torej odstopil zaradi občutka zvezanih rok ob obstoječem protikorupcijskem zakonu, a že nekaj mesecev kasneje se je Klemenčič zavihtel na položaj ministra za pravosodje, na položaj nosilca politične oblasti, ki na področju boja proti korupciji (tudi po njegovih besedah) v rokah drži škarje in platno.

Tega bistvenega preobrata na komisiji ni bilo zaznati in novi senat komisije, ki je nastopil svoje delo v letu 2014, je v čakanju na novelo ZIntPK še naprej lahko bolj ali manj le »kuril taborni ogenj in pred zidom čakal na voljo nosilcev politične oblasti«. Zakonodajni zid, ki ga je zaznal in nanj opozarjal že Klemenčičev senat, z njegovim prestopom med nosilce politične oblasti ni postal nič nižji ali tanjši. Prej nasprotno, saj v zadnjem obdobju spominja že na pravi Kitajski zid, ki ga komisija kljub številnim poskusom le stežka prepleza ali predre.

Nekdanji predsednik komisije Goran Klemenčič je bil poleti 2014 torej imenovan za ministra za pravosodje in kljub nuji po noveli ZIntPK, ki jo je izrazil le nekaj mesecev prej, je ob prevzemu novega položaja le mirno opazoval žareči taborni ogenj, ki ga je prižgal, ko je zapuščal komisijo. Nastopu njegove nove funkcije je jeseni 2014 sledil razgovor novega senata komisije z ministrom Koprivnikarjem, ki vodi Ministrstvo za javno upravo, v čigar pristojnosti je bila tedaj tudi priprava novele ZIntPK, in ministrom Klemenčičem. Sogovorniki so se strinjali, da je novela ZIntPK nujno potrebna za nemoteno delovanje komisije in minister Koprivnikar je v ta namen marca 2015 oblikoval medresorsko delovno skupino, kar je na komisiji zbudilo upanje na relativno hitro zakonodajno rešitev njenega nezavidljivega položaja.

Delovno skupino, v kateri so imeli aktivno vlogo tudi strokovni sodelavci komisije, so sestavljali še predstavniki Ministrstva za javno upravo, Ministrstva za pravosodje in Ministrstva za notranje zadeve. V začetku meseca julija 2015 je delovna skupina pripravila vmesno poročilo, ki je vsebovalo pregled problematičnih sklopov ZIntPK z oceno ter obrazložitvijo potrebnih sprememb in dopolnitev zakona po vsebinskih sklopih. Z ugotovitvami in oceno delovne skupine so bili seznanjeni predstojniki organov, ki so predlagali člane delovne skupine, in ožja strokovna javnost. Slednji – Transparency International Slovenija, Center za informiranje, sodelovanje in razvoj nevladnih organizacij in Združenje lobistov Slovenije in Inštitut za ustavno pravo – so bili julija 2015 pozvani k podaji pisnih mnenj, pripomb in dodatnih predlogov, oktobra 2015 pa je bil organiziran in izveden strokovni posvet na temo osnutka sprememb in dopolnitev ZIntPK, ki so se ga poleg predstavnikov Ministrstva za javno upravo in komisije udeležili tudi predstavniki zainteresiranih deležnikov.

Februarja 2016 je medresorska delovna skupina s svojim delom zaključila in pričakovati je bilo, da bo predlog novele posredovan v obravnavo vladi, a proces je iz komisiji neznanega razloga zastal. Zastoj je bil še toliko bolj nenavaden ob dejstvu, da je bila Republika Slovenija v tistem obdobju že deležna resnih opozoril mednarodne skupnosti (Organizacija za ekonomsko sodelovanje in razvoj, OECD) glede nujnosti sprejema novele ZIntPK.

Pojasnilo za zastoj procesa je komisija julija 2016 nepričakovano zasledila v medijih, ki so poročali, da je z novelo Zakona o državni upravi, ki je bila v Uradnem listu RS objavljena julija 2016, pristojnost za sistemsko zakonodajo za področje korupcije in integritete, področje, na katerem deluje komisija, prešla na Ministrstvo za pravosodje. Novela Zakona o državni upravi je predstavljala še en primer zakona, ki ga komisija ni prejela v predhodno presojo, čeprav bi bilo to na podlagi njenih zakonskih pristojnosti utemeljeno pričakovati. Vezano na proces novelacije ZIntPK pa je na tej točki postalo očitno, da minister Klemenčič procesa oblikovanja novele ZIntPK vendarle ni opazoval tako mirno kot se je zdelo.

Ob takem razvoju dogodkov bi lahko pričakovali, da se bo proces novelacije ZIntPK nadaljeval z dodatnim zagonom, saj je oblikovanje protikorupcijskega zakona prešlo v roke tistega, ki je bil že leta 2013 velik zagovornik nujnosti spremembe zakona. Lahko bi pričakovali tudi aktivnejšo vključenost komisije v proces oblikovanja novele »njenega« zakona, saj bi v tem primeru lahko šlo za dialog med dvema trenutno najbolj pristojnima posameznikoma na področju boja proti korupciji v Sloveniji, med sedanjim predsednikom komisije in nekdanjim, ki je prevzel tudi vlogo glavnega oblikovalca »njenega« zakona. Temu žal ni bilo tako. Še več, minister za pravosodje Goran Klemenčič se na številne pozive komisije k srečanju s predsednikom komisije ni odzval. Medresorska delovna skupina se ni več sestala, komisija pa je bila postavljena na stranski tir. Celo okrogla miza, ki jo je Ministrstvo za pravosodje konec leta 2016 organiziralo na temo novele ZIntPK, ministrstvo ni organiziralo v sodelovanju s komisijo, temveč z nevladno organizacijo Transparency International Slovenija.

Zaradi odrinjene vloge je komisija za izražanje svojih pomislekov glede vsebine novele in podajanje predlogov na to temo uporabila vse razpoložljive možnosti, da je lahko vsebino novele predstavila tudi v okviru omenjene okrogle mize ter o svojih pomislekih redno obveščala Ministrstvo za pravosodje. Ministrstvo je komisijo povabilo še k predstavitvi stališč na temo nekaterih konkretnih problematik, ki jih ureja novela ZIntPK, kot je na primer področje lobiranja, sistemske razprave na temo novele »svojega« zakona pa komisija ob novi razporeditvi moči v okviru procesa oblikovanja novele ZIntPK žal ni dočakala.

Tako komisija med samim procesom priprave novele zakona, ki definira in daje zakonsko podlago za njeno delovanje, ni bila povabljena k vsem medresorskim razpravam, eno od zadnjih verzij predloga novele je oktobra 2017 prejela šele po protestnem pismu predsedniku vlade in vsem ministrom oziroma ministrstvom glede popolne ignorance z nevključevanjem v razpravo in neseznanjanjem z vsebino novele, z zadnjimi štirimi verzijami novele v decembru 2017 in januarju 2018, ki so bile sicer posredovane v medresorsko usklajevanje, pa ponovno ni bila seznanjena. Tudi informacijo o obravnavi predloga novele zakona na seji Vlade RS je komisija sama zasledila na dan obravnave le v medijih, šele obravnava na vladi pa ji je omogočila tudi seznanitev s končno verzijo predloga novele zakona, ki ureja njeno delovno področje.

Na podlagi zapisanega torej ni presenetljivo, da je v okviru tovrstnega netransparentnega in izključujočega procesa prišlo do znatnih razhajanj med željami in pričakovanji komisije ter predlogom novele, ki ga je Vladi RS predložil pripravljavec zakona. Več o posameznih vsebinskih zadržkih komisije glede predloga novele ZIntPK bo sledilo v nadaljnjih zapisih, objavljenih na spletnih straneh komisije in v KPK Vestniku.

Zagotovo pa je težko razumeti dejstvo, da si nekdanji
predsednik komisije v državi, ki se je zavezala k ničelni stopnji tolerance do korupcije, prizadeva za sprejem take novele protikorupcijskega zakona, ki komisiji otežuje boj proti korupciji in ji v tem vse bolj pomembnem boju odvzema že tako omejene pristojnosti.

Komisija je v luči sprejemanja novele ZIntPK, predvsem s strani pripravljavca njenega besedila, pričakovala kvalitativni preskok in partnerstvo vseh treh vej oblasti, saj na področju boja proti korupciji kompromisi niso možni. A ne glede na vse navedeno, si bo komisija z vsemi svojimi močmi še naprej vztrajno prizadevala za potrebne spremembe, ki bodo usmerjene v pravno kulturo in pravno državo.