Načelno mnenje številka 156

Odgovorna oseba, ki v funkciji predsedujočega volilni komisiji na volitvah v organe neprofitne organizacije ravna v nasprotju s predpisi o volilni kampanji in izvedbi volitev tako, da s tem določene kandidate onemogoči v pravici, da pod enakopravnimi pogoji sodelujejo na volitvah, je kršitev dolžnega ravnanja, ki drugim kandidatom omogoča neupravičeno korist v obliki večje možnosti za izvolitev, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena Zakona o preprečevanju korupcije. Ravnanje odgovornih oseb neprofitne organizacije, ki pri volitvah v organe te organizacije in v organe njenih članic opustijo dolžni nadzor in ukrepanje ob kršitvah postopka in pravic kandidatov, je kršitev dolžnega ravnanja, s katero se določenim kandidatom omogoča neupravičena korist v obliki večje možnosti za izvolitev, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena Zakona o preprečevanju korupcije.

Na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije ( Uradni list RS, št. 2/04 v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) je Komisija za preprečevanje korupcije na seji dne 14.1.2009 sprejela naslednje

Načelno mnenje številka 156

  • Odgovorna oseba, ki v funkciji predsedujočega volilni komisiji na volitvah v organe neprofitne organizacije ravna v nasprotju s predpisi o volilni kampanji in izvedbi volitev tako, da s tem določene kandidate onemogoči v pravici, da pod enakopravnimi pogoji sodelujejo na volitvah, je kršitev dolžnega ravnanja, ki drugim kandidatom omogoča neupravičeno korist v obliki večje možnosti za izvolitev, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena Zakona o preprečevanju korupcije.
  • Ravnanje odgovornih oseb neprofitne organizacije, ki pri volitvah v organe te organizacije in v organe njenih članic opustijo dolžni nadzor in ukrepanje ob kršitvah postopka in pravic kandidatov, je kršitev dolžnega ravnanja, s katero se določenim kandidatom omogoča neupravičena korist v obliki večje možnosti za izvolitev, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena Zakona o preprečevanju korupcije.

Obrazložitev

Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Komisija) je prejela pisno prijavo skupine domnevno oškodovanih kandidatov o sumu korupcije v postopku volitev v predstavniške organe njihove stanovske organizacije. Komisija je preučila dostavljeno gradivo ter za razjasnitev nekaterih okoliščin pridobila na podlagi zaprosila še pojasnila volilne komisije.

Nesporno je bilo ugotovljeno, da je bila ena od kandidatnih list z večjim številom predlaganih kandidatov za volitve v predstavniški organ organizacije in v upravne odbore članic organizacije izbrisana s skupne kandidatne liste, pri čemer so podani razlogi za sum, da je šlo za kršitve statuta organizacije, pravilnika o senatu in volilnega pravilnika.

Pristojnost Komisije, da daje načelna mnenja, ureja 2. alineja 18. člena ZPKor, v 3. alineji 2. člena ZPKor pa je določeno, kaj v tem primeru pomeni beseda "korupcija". Pristojnost dajanja načelnih mnenj iz 2. alineje 18. člena ZPKor je natančneje urejena v 1. alineji 13. člena Poslovnika komisije, ki določa: Komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. V drugem odstavku istega člena Poslovnika pa je prav tako določeno, da mnenja Komisije iz prve alineje prejšnjega odstavka nimajo pravnih ali materialnih posledic. Komisija poudarja, da sprejemanje načelnih mnenj ni postopek odločanja o pravicah in dolžnostih posameznika, saj že sam pojem "načelno mnenje" pove, da gre za neobvezne smernice, po katerih nedoločeno število neidentificiranih subjektov lahko ali pa tudi ne oblikuje svoje ravnanje, da se izognejo situacijam, v katerih lahko zapadejo tveganjem korupcije.

Komisija poudarja, kar je v odločbah ugotovilo že Ustavno sodišče Republike Slovenije, da preprečevanje korupcije izhaja iz samih temeljev pravne države. Pri tem pa ne gre le za preprečevanje posledic kršitev dolžnega ravnanja in omogočanja neupravičene koristi, temveč za preprečevanje samih vzrokov oziroma tveganj, ki do takšnih kršitev in neupravičenega okoriščanja lahko privedejo. Namen preprečevanja korupcije je predvsem v tem, da do posledic sploh ne pride. Zaradi tega Komisija opozarja, tako kot večkrat doslej, da ne ugotavlja subjektivne odgovornosti udeležencev obravnavanega primera, niti konkretnih posledic njihovega ravnanja, ker za to ni pristojna, ampak se v načelnih mnenji opredeljuje do dejanskega stanja, se pravi do vzrokov in tveganj za korupcijo, ki ga primerja z zakonsko definicijo iz 3. alinee 2. člena ZPKor. Na ta način oblikuje protikorupcijske standarde, pravila in vzorce zaželenega vedenja, ki korupcijo preprečujejo tako, da se ljudje sami, brez zunanje prisile izogibajo že vzrokom in tveganjem za njen nastanek, ne le posledicam.

V predvolilnem času je najvišji predstavniški organ obravnavane organizacije (v nadaljevanju: zbor) pravočasno in v skladu s statutom izvedel volitve članov in vodstva volilne komisije. V predpisanem roku pred volitvami je nadzorni organ (v nadaljevanju: senat) objavil razpis volitev, v katerem je podrobno opisal, kdaj bodo potekale volitve, na katerih volilnih enotah bodo izvedene, koliko predstavnikov oziroma kandidatov sme zastopati posamezna področja njihovih dejavnosti, katere podatke mora vsebovati kandidatura, do kdaj in na kakšen način ter kam morajo biti kandidature dostavljene, kakor tudi druge podatke in naloge, potrebne za zakonito izvedbo volitev.

V zvezi z razlogi za sum korupcije, kot so navedeni v prijavi, posebej navajamo citat iz razpisa volitev: "… da se kandidatura ali lista kandidatov do vključno 2. oktobra 2008 pošlje priporočeno po pošti na naslov…". Sedem dni po javno objavljenem razpisu volitev je bil na istem mestu objavljen popravek razpisa volitev, ki ga je objavila predsedujoča oseba volilne komisije. Popravek se je skliceval na določen člen statuta, ki sicer temu organu ne daje takšne pristojnosti. Omenjeni člen ureja pristojnost volilne komisije za izvedbo razpisa volitev, ne pa popravkov ali dopolnil razpisa, ker je to v pristojnosti senata. V spornem popravku razpisa volitev tudi ni navedb, kateri organ je odločal o popravku. Popravek se nanaša na spremembo datuma dostave kandidatur na volilno komisijo za en dan naprej, v zadnjem delu pa je podroben opis spremembe postopka za vložitev oziroma načina pošiljanja vlog na volilno komisijo. Pri tem negira določbo v razpisu volitev, da se kandidatura pošlje s priporočeno pošto, češ da to ni določeno v volilnem pravilniku, in navaja nov, po mnenju predsedujoče osebe volilne komisije edini pravilen način pošiljanja "po pošti". V obrazložitvi se avtor popravka sklicuje na poved v členu volilnega pravilnika: "Kandidatura mora biti oddana v času uradnih ur ali po pošti". Skladnost z omenjenim pravilnikom predsedujoča oseba volilne komisije utemeljuje s svojstveno razlago člena, čeprav za to ni pristojna.

Oškodovani prijavitelji so pri pošiljanju kandidatne liste ravnali po določbah razpisa volitev in vlogo poslali kot priporočeno pošto. V postopku preverjanj popolnosti vlog pa so jim kandidaturo zavrnili ravno zato, ker so vlogo dostavili priporočeno in ne po "navadni" pošti. Nestrinjanje s to odločitvijo so izrazili takoj, še pred izvedbo volitev. Okrajnemu sodišču so predlagali, da izda začasno odredbo o odložitvi volitev. Hkrati so organizirali protest pred eno izmed volilnih enot. Sodišče je zaradi nepristojnosti za odločanje s sklepom zavrglo predlog. Volitve so bile kljub izraženemu protestu izvedene. Kandidati, ki so bili iz navedenih razlogov prikrajšani za udeležbo oz. kandidiranje so zaradi tega izrazili dvom v legalnost in legitimnost volitev in volilnih izidov.

Pri preverjanju razlogov za sum korupcije je Komisija v danem primeru najprej preučila, ali je bila sprememba načina pošiljanja – tudi če bi bila povsem zakonita – upravičen razlog za zavrnitev kandidacijskih vlog. Glede tega se je oprla na jezikovno analizo, primerjavo in splošno razumevanje besednih zvez: "pošiljanje po priporočeni pošti" in "pošiljanje po pošti". Prva ("pošiljanje po priporočeni pošti") je uporabljena v zakonitem razpisu volitev, ki ga izdal pristojni organ, druga ("pošiljanje po pošti") pa v spremembah, za katere izdajatelj po veljavnih predpisih o predmetnih volitvah ni imel pooblastila. Že povprečno, laično razumevanje jezika jasno in nedvoumno pokaže, da besedna zveza "pošiljanje po pošti" pomensko zajema vse njene podpomene, bolj določne različice, vključujoč "pošiljanje po navadni pošti" in "pošiljanje po priporočeni pošti".

Kadarkoli knjižni ali pogovorni jezik uporabi besedno zvezo "pošiljanje po pošti", pomeni, da gre za pošiljanje po pošti, ne glede na sam način pošiljanja: navadno, priporočeno, ležeče ipd. Do enako logičnega sklepa privede pravna razlaga, ki v danem primeru vključuje jezikovno oziroma gramatikalno razlago. V obeh primerih gre torej za način pošiljanja po pošti, razlika pa je le v tem, da je priporočena pošiljka praviloma zanesljivejša, ker si pošiljatelj s takšnim načinom pošiljanja po pošti zagotovi varnejšo dostavo in pisno potrdilo o oddani pošiljki. Iz navedenega sledi logičen sklep, da pravilo "pošiljanje kandidacijskih vlog po pošti" v nobenem primeru in na noben način ne more izključiti "pošiljanja po priporočeni pošti". Po nasprotnem razlogovanju bi kvečjemu lahko sklenili, da pošiljanje kandidacijskih vlog po priporočeni pošti jamči večjo zanesljivost vlog in s tem tudi samih volitev, nikakor pa ne, da je priporočeno poslana vloga razlog za izključitev iz kandidacijskega postopka in samih volitev. To v danem primeru nedvomno potrjuje že besedni pomen, primerjava stavčnih zvez in povprečno, laično razumevanje jezika.

Pri pregledu razpoložljive dokumentacije je Komisija preučila tudi aktivnosti pristojnega zbora in senata predmetne neprofitne organizacije v času pred volitvami, med volitvami in kasneje. Statut jasno razmejuje pristojnosti vseh organov te organizacije in navaja temeljna pravila volilnih postopkov. Iz pristojnosti njenega zbora je razvidno, da edini lahko tolmači določbe aktov, ki jih je sprejel. Pristojnosti volilnega senata so urejene v podrejenem aktu, ki ga je prav tako sprejel zbor. Ta ureja dolžnost senata glede izvajanja nadzora nad zakonitostjo volitev in odločanje o kršitvah ter posledično sankcijah za vse organe in organizacijske oblike v organizaciji.

Po dostopnih podatkih o poteku spornih volitev ni dokazov, da sta se vodstvi zbora in/ali senata odzvali na nepravilnosti v času predvolilnih postopkov, ko so prizadeti kandidati posumili, da so jim bile kršene pravice. Najbolj očitna kršitev je objava popravka razpisa volitev, ki ga je objavil nepristojni organ, sklicujoč se na napačno pravno podlago in tolmačenje enega od členov volilnega pravilnika z dvomljivo razlago načina pošiljanja kandidatur.

Niti vodstvo senata, po veljavnih aktih zadolženo za razpis in nadzor zakonitosti volitev, niti vodstvo zbora, zadolženo za tolmačenje določb aktov, se ni odzvalo na objavo spornega popravka in ne na opozorila skupine oškodovanih kandidatov, izražena na javnem demonstrativnem nastopu, čeprav so temu tudi sredstva javnega obveščanja namenila večjo pozornost. Zaradi takšne neodzivnosti in ukrepanja so bile volitve opravljene brez udeležbe omenjene skupine oškodovanih kandidatov. Senat je šele po izvedbi volitev, v decembru 2008, na seji obravnaval le ravnanje predsedujoče osebe v volilni komisiji in ugotovil, da je samovoljno izdala popravek razpisa, ne da bi za to imela pooblastilo. Ugotovil je, da je s tem storila posebno težko kršitev aktov organizacije ter ji izrekel denarno kazen. V ugotovitvah senata je zaslediti tudi njene kršitve z opustitvenim ravnanjem, ker o popravku razpisa ni obvestila predsednika senata in interpretirala notranje akte, čeprav za to ni pristojna.

Ne glede na naknadno odločitev senata, Komisija ugotavlja, da odgovorni v obravnavanem primeru kršitve dolžnega ravnanja pri izvedbi volitev niso ukrepali pravočasno, ko je bilo še mogoče vzpostaviti okoliščine za izvedbo legalnih in legitimnih volitev in tako preprečiti navedene kršitve pravic kandidatov in kandidacijskega postopka. Opustili so dolžna ravnanja iz naslova nadzora nad delovanjem volilne komisije in zamudili priložnost vzpostavitve zakonitih podlag za izvedbo volitev, čeprav bi se po svojem položaju odgovornih oseb in glede na okoliščine mogli in morali zavedati, da bo zaradi tega drugemu nastala škoda oziroma neupravičena korist tistim, ki so bili z opustitvijo dolžnega ravnanja privilegirani v pravici do udeležbe in izvolitve na volitvah. Komisija meni, da takšno ravnanje odgovornih oseb neprofitne organizacije, predstavlja kršitev določb veljavnih aktov obravnavane organizacije, saj so z opuščanjem dolžnega nadzora in ukrepov v času volilne kampanje in izvedbe volitev omogočili možnost izvolitve samo določenim kandidatom. S takšnim dejanjem so postavili pod vprašaj tudi legalnost in legitimnost opravljenih volitev o organe.

Odgovorna oseba, ki je s sporno spremembo in tolmačenjem volilnih pravil ravnala v nasprotju s predpisi o volilni kampanji in izvedbi volitev, je po mnenju Komisije kršila dolžno ravnanje in s tem ene kandidate onemogočila, da pod enakopravnimi pogoji sodelujejo na volitvah, drugim kandidatom pa omogočila neupravičeno korist v obliki večje možnosti za izvolitev.

Opisano ravnanje odgovornih oseb v obeh primerih, opuščanje dolžnega nadzora in ustreznih ukrepov ter kršitev predpisov o volitvah in s tem tudi pravic kandidatov, predstavlja kršitev dolžnega ravnanja, ki je drugemu omogočila neupravičeno korist, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena Zakona o preprečevanju korupcije.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik