Načelno mnenje številka 196

Ravnanje javnega funkcionarja, ki pri izbiri ponudnika storitev, povezanih z delovanjem državnega organa, v katerem opravlja funkcijo predstojnika, zaradi zasebnega poslovnega razmerja z enim od ponudnikov vpliva na izbiro prav tega ponudnika, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije – ZPKor (Uradni list RS, št. 02/04) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) je Komisija za preprečevanje korupcije na seji dne 29.1.2010 sprejela naslednje

Načelno mnenje številka 196

  • Ravnanje javnega funkcionarja, ki pri izbiri ponudnika storitev, povezanih z delovanjem državnega organa, v katerem opravlja funkcijo predstojnika, zaradi zasebnega poslovnega razmerja z enim od ponudnikov vpliva na izbiro prav tega ponudnika, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

Komisija je v letu 2009 prejela v reševanje dve prijavi o sumu korupcije pri enem od bivših ministrov, ker naj bi v obdobju 2007/2008, ko je opravljal to funkcijo, vplival na izbiro ponudnika najema prostorov za izvajanje storitev, povezanih z delovanjem ministrstva, ki ga je tedaj vodil, medtem pa je bil s ponudnikom, izbranim šele pri tretji izbiri, v zasebnem poslovnem razmerju zaradi prodaje nepremičnine.

Komisija je prijavo sprejela v obravnavo, pozvala državni organ, da odgovori na navedbe iz prijave in pridobila zemljiškoknjižni izpisek za nepremičnino, ki je bila predmet poslovnega razmerja med ministrom in izbranim ponudnikom. Na podlagi zbranega gradiva se je Komisija do opisanega ravnanja ministra opredelila tako, kot je navedeno v izreku tega načelnega mnenja.

Pristojnost komisije je, da daje načelna mnenja, kot to določa 18. člena ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v alineji 13. člena pravi, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Kaj definicija korupcije zajema, je razvidno iz 3. alineje 2. člena ZPKor: "Korupcija" po tem zakonu je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi posredno ali neposredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Poslovnik komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna menja niso ne splošni in ne konkretni pravni akt, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so le neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki terja pravočasno odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična ) merila in pravni red kot celoto.

Iz prijave in zbranega gradiva izhaja, da je bil leta 2007 v dnevnem časopisu objavljen poizvedbeni razpis za najem poslovnih prostorov za izvajanje storitev, povezanih z dejavnostjo državnega organa, v katerem je omenjeni javni funkcionar opravljal funkcijo ministra. Na razpis sta se prijavila dva ponudnika. Izbirna komisija, ki jo je imenoval, je kot ustrezno ocenila ponudbo podjetja A (ponudnik A). V zapisu o ogledu ponujenih prostorov je do potankosti obrazložila, kaj so prednosti izbrane ponudbe in kaj so razlogi, zaradi katerih je sprejela odločitev, da ponudba neizbranega ponudnika (ponudnik B) ni primerna.

Neizbrani ponudnik B je preko odvetnika vložil zahtevo za obrazložitev in jo poslal tudi ministru, ki si je prostore obeh ponudnikov osebno ogledal in komisiji predlagal, da ponovno odloča in izbere ponudnika B. Člani izbirne komisije so predlog ministra zavrnili in so vztrajali pri ugotovitvah in prvi izbiri. Minister je po enem letu imenoval novo komisijo, ki je njegovim prizadevanjem ugodila in izbrala ponudnika B, s katerim je bila nato sklenjena najemna pogodba.

Iz zbranega gradiva nesporno izhaja, da je minister s svojim položajem in dejanji, ki jih je v tem primeru sam opravil, neposredno vplival na izbiro ponudnika B, medtem pa je ponudnik B od ministra kot fizične osebe odkupil nepremičnino. Komisija je z vpogledom zemljiške knjige ugotovila, da je bil pravni posel z nepremičnino dejansko izpeljan, minister, sicer zavezanec, da kot javni funkcionar poroča o svojem premoženjskem stanju, lastništva in prodaje nepremičnine Komisiji sploh ni prijavil, kar je glede na določbe 35. in 36. člena ZPKor kršitev zakona.

Minister je imenoval izbirno komisijo, ki je v predpisanem postopku in pod predpisanimi pogoji izbrala ponudnika A. Neizbrani ponudnik, s katerim je bil v zasebnem poslovnem razmerju zaradi prodaje nepremičnine, je zahteval obrazložitev izbirne komisije, ki mu je korektno odgovorila, pri čemer ni našla razlogov za spremembo odločitve o izbiri. V kolikor bi bila izbira napačna, je imel minister vso možnost, da napačno odločitev komisije razveljavi skladno s položajem in pravili, ki so mu bila v danih okoliščinah na razpolago. Namesto tega je sam opravil ogled ponujenih prostorov in izbirni komisiji predlagal spremembo odločitve, kar je slednja zavrnila, ker za to ni imela nobenih razlogov. Ko je ugotovil, da bo izbirna komisija pri svoji odločitvi vztrajala, je čez približno eno leto imenoval novo izbirno komisijo, ki je izbrala ponudnika B, s katerim je bil minister v opisanem zasebnem poslovnem razmerju.

V času, ko je bila ugotovljena kršitev storjena, je bil minister predstojnik državnega organa (ministrstva) in funkcionar Vlade Republike Slovenije. V tej vlogi bi moral spoštovati tako Kodeks ravnanja javnih uslužbencev (Uradni list RS, št. 8/01) kot Etični kodeks ministrov in državnih sekretarjev Vlade Republike Slovenije. Kodeks ravnanja javnih uslužbencev med drugim določa, kako mora javni uslužbenec oziroma javni funkcionar ravnati, da se izogne situaciji, ki jo v 13. členu opredeljuje kot nasprotje oziroma konflikt interesov. Nasprotje interesov po 13. členu Kodeksa nastane v okoliščinah, v katerih ima javni uslužbenec oziroma funkcionar zasebni interes, ki je tak, da vpliva ali ustvarja videz, da vpliva na nepristransko in objektivno opravljanje javnih nalog. Zasebni interes vključuje kakršno koli korist zanj, za njegovo družino, bližnje sorodnike, prijatelje in osebe ali osebe javnega ali zasebnega prava, s katerimi ima ali je imel poslovne ali politične stike. Zasebni interes vključuje tudi kakršno koli obveznost, bodisi finančno ali drugo, ki se nanaša na javnega uslužbenca oz. funkcionarja. Ker je v danih okoliščinah edina oseba, ki ve za nasprotje interesov, je po Kodeksu osebno odgovoren, da; je pozoren na kakršno koli dejansko ali možno nasprotje interesov; ukrepa, da bi se takemu nasprotju interesov izognil; se umakne iz okoliščin ali da se izogne okoliščinam, ki povzročajo nasprotje interesov (13. člen Kodeksa). Čeprav je bil zasebni pravni posel z nepremičnino odločilen za ugotovitev konflikta interesov, kar je bilo pomembno dejstvo tudi za sam postopek izbire ponudnika, je ta posel ves čas prikrival, tako uslužbencem, ki jih je imenoval v izbirno komisijo in jih kot predstojnik celo usmerjal, kako naj odločajo o izbiri, kot tedanjemu predsedniku vlade (sedmi odstavek Etičnega kodeksa ministrov in državnih sekretarjev Vlade Republike Slovenije v mandatnem obdobju 2004- 2008).

Komisija poudarja, da imajo ugotovljene kršitve in okoliščine konflikta interesov še posebno težo, ker je šlo za funkcionarja Vlade Republike Slovenije, ki je v danih okoliščinah kršil tudi zakonsko obveznost prijave premoženjskega stanja (nepremičnine), kar je bil kot javni funkcionar dolžan storiti po določbah 35. in 36. člena ZPKor. Po 35. členu ZPKor bi moral v enem mescu po nastopu funkcije Komisiji poročati o svojem premoženjskem stanju. Prav tako bi moral funkcionar v skladu z drugim odstavkom 37. člena ZPKor sporočiti Komisiji vsako spremembo, ki presega polovico višine gotovinske transakcije, kot jo v določbah o obveznem sporočanju določa zakon, ki ureja preprečevanje pranja denarja (15.000 EUR). ZPKor ne predpisuje nobene obveznosti funkcionarja glede poročanja o premoženju po končanem mandatu. Zaradi tega Komisija nima več pristojnosti izvršiti nadzor nad premoženjskim stanjem funkcionarja po prenehanju mandata v skladu z 32. členom ZPKor in tudi ne more ukrepati.

Kar zadeva ugotovljeno kršitev dolžnega ravnanja in vplivanja na postopek izbire ponudnika, Komisija meni, da se je minister glede na svojo funkcijo in uradna pooblastila dobro zavedal, da je v okoliščinah, ki predstavljajo konflikt interesov. Za učinkovito izvajanje določb o preprečevanju konflikta interesov Kodeks v 14. členu zahteva, da mora javni uslužbenec oziroma funkcionar, ki je na položaju, na katerem lahko njegovi osebni ali zasebni interesi vplivajo na njegove uradne dolžnosti, v skladu z zakonom ob imenovanju na položaj redno ali kadar koli se pojavijo spremembe interesov, navesti naravo in obseg teh interesov. Za učinkovito preprečevanje in odpravljanje konflikta interesov pri javnih funkcionarjih imajo določbe 35. in 36. člena ZPKor o dolžnosti prijave premoženja posebno težo. Minister ne le da ni storil ničesar, da bi se konfliktu interesov izognil, temveč je kršil 35. in 36. člen ZPKor ter prikrival okoliščine konflikta, po drugi strani pa si očitno prizadeval, da izbirna komisija izbere ponudnika B, s katerim je bil tedaj v zasebnem poslovnem razmerju zaradi prodaje nepremičnine. Tako je kršil dolžno ravnanje in to do trenutka,ko je bil ponudnik B dejansko izbran in mu je bila s tem pridobljena korist, takšno ravnanje pa po mnenju Komisije ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik