Načelno mnenje številka 66

Ravnanje uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem sektorju, ki v nasprotju z dolžnim ravnanjem prejmejo od dejanskih ali bodočih poslovnih partnerjev plačilo nagrad, donacij, stroškov in podobne ugodnosti, kot tudi ravnanje odgovornih oseb v poslovnih subjektih, ki s ponujanjem tovrstnih ugodnosti spodbudijo navedene kršitve dolžnega ravnanja, ustreza definiciji korupcije iz 3. alineje 2. člena ZPKor.

Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št.105/04) na seji dne 1.2.2007 sprejela

Načelno mnenje številka 66

  • Ravnanje uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem sektorju, ki v nasprotju z dolžnim ravnanjem prejmejo od dejanskih ali bodočih poslovnih partnerjev plačilo nagrad, donacij, stroškov in podobne ugodnosti, kot tudi ravnanje odgovornih oseb v poslovnih subjektih, ki s ponujanjem tovrstnih ugodnosti spodbudijo navedene kršitve dolžnega ravnanja, ustreza definiciji korupcije iz 3. alineje 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Komisija) je sprejela več prijav o ravnanju nekaterih slovenskih lekarn, katerim so njihovi dejanski oz. potencialni poslovni partnerji plačevali različne stroške, kot so npr. službena in zasebna potovanja v eksotične kraje, razne zabave, različna izobraževanja doma in v tujini, športne aktivnosti.

V primerih plačevanja stroškov s strani poslovnih partnerjev institucij javnega sektorja lahko gre za:

1) pokrivanje stroškov institucij ali

2) za pokrivanje stroškov njihovih zaposlenih.

Ad 1

Tudi v primeru pokrivanja stroškov institucijam ločimo med dvema situacijama:

a)

V prvi situaciji gre za financiranje neposrednih proračunskih uporabnikov, o katerem kot temeljni predpis govori Zakon o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 in nasl., v nadaljevanju: ZJF), ki primere, kot je financiranje opisanih primerov pri neposrednih proračunskih uporabnikih, šteje med "namenske prejemke proračuna" in jih v prvem odstavku 43. člena in v 74. členu tudi izrecno našteje. Po teh določbah med namenske prejemke proračuna sodijo npr. donacije, namenski prejemki proračunskega sklada, prihodki od lastne dejavnosti neposrednih uporabnikov, prihodki od prodaje ali zamenjave državnega oziroma občinskega stvarnega premoženja in odškodnine iz naslova zavarovanj. Omenjeni 43. člen ZJF dopušča možnost, da se z zakonom, ki se nanaša na izvrševanje državnega proračuna, lahko določijo tudi druge vrste namenskih prejemkov.

Zakon o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leti 2006 in 2007 (Uradni list RS, št. 116/05 in nasl., v nadaljevanju: ZIPRO607) dodatne namenske prejemke proračuna določa v 11. in 12. členu, med njimi pa ne navaja sponzorskih sredstev.

Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna (Uradni list RS, št. 13/06) posebno poglavje namenja donacijam, za katere veljata predvsem naslednji pravili: uporabijo se lahko samo za namene, za katere so bile podarjene (38/2 člen), prejemnik jih lahko sprejme samo na poseben račun ali podračun (40. člen).

Za neposredne uporabnike proračuna je zadeva torej jasna: sprejemajo lahko samo tista sredstva, ki jih določajo zgoraj našteti predpisi in na način ter po postopkih, ki jih določajo ti isti predpisi. Seveda si je mogoče predstavljati, da bi donator po formalno pravilnem postopku na posebno proračunsko postavko proračunskega uporabnika nakazal sredstva z določenim namenom (lahko tudi za plačilo stroškov) in tako izpolnil vse formalne pogoje za pravilnost donacije. V takšnem primeru bi seveda bilo potrebno s temi sredstvi ravnati skladno z vsemi pravili, ki veljajo za proračunska sredstva in nevarnost njihovih zlorab za nedovoljene namene bi bila minimalna, tudi zaradi tega, ker bi s takšnim ravnanjem nastale situacije, ki jih rešujejo drugi predpisi, npr. Kazenski zakonik.

b)

V kolikor pa so pri opisanem pokrivanju stroškov prejemniki teh sredstev javni zavodi, za njih velja drugačna ureditev, saj Zakon o zavodih (Uradni list RS. št. 12/91 stari, in nasl., v nadaljevanju ZZ) v 48. členu določa, da zavod pridobiva sredstva za delo iz sredstev ustanovitelja, s plačili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu in iz drugih virov na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in aktom o ustanovitvi. Isti člen pa določa tudi, da sme presežek prihodkov nad odhodki zavod uporabiti le za opravljanje in razvoj dejavnosti, če ni z aktom o ustanovitvi drugače določeno. Ta člen postavlja več pomembnih omejitev: javni zavodi lahko pridobivajo sredstva samo za svoje delo in to le iz virov, ki morajo biti našteti v tem ali drugem zakonu ali aktu o ustanovitvi, tudi morebitni presežek prihodkov nad odhodki se lahko uporabi samo za razvoj in opravljanje dejavnosti, če ni z aktom o ustanovitvi določeno drugače. Zakon o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 9/92), na primer, nima nobenih določb o financiranju javnih zavodov na področju lekarniške dejavnosti, kar seveda pomeni, da za financiranje javnih zavodov s tega področja v osnovi veljajo določbe ZZ, v kolikor njihovi akti o ustanovitvi niso dodali še drugih možnosti financiranja.

Situacija je torej jasna: javni zavodi so omejeni pri virih sredstev in pri načinu njihove uporabe. Da bi lahko pridobljena sredstva uporabljali v uvodoma naštete namene (potovanja, izleti, športne aktivnosti,...) bi morali biti za to posebej pooblaščeni z aktom o ustanovitvi, kar pa se zagotovo ne zgodi v velikem številu primerov, če sploh kdaj. Pa še v teh primerih bi lahko šlo za situacije, ki jih rešuje Kazenski zakonik.

Sponzoriranja ne omenja noben od naštetih predpisov, kar pomeni, da ta vir financiranja za uporabnike proračuna in javne zavode že formalno ne pride v poštev. To je tudi vsebinsko logično glede na običajno definicijo sponzorstva kot "investicije v določeno aktivnost v denarju ali v stvareh, v zameno za dostop k izkoriščanju komercialnih možnosti, ki jih takšna aktivnost ponuja". Torej gre pri sponzorstvu za prodajo komercialnih možnosti znotraj določene panoge ali dejavnosti, ne pa za prodajo panoge oz. dejavnosti same. Oboje, predvsem pa drugo – trženje dejavnosti - je za institucije, ki opravljajo javne naloge, povsem nesprejemljivo, pomenilo bi namreč, da morajo te institucije svoje, z zakoni in podzakonskimi predpisi določene obveznosti in pravice podrediti komercialni pogodbi s sponzorjem. To v praksi za področje lekarništva pomeni, da tudi v primeru, da bi bila sponzorstva formalno dopustna, sponzorska pogodba ne bi smela imeti nobene zveze z osnovno dejavnostjo lekarn, torej s prodajo zdravil in medicinskih pripomočkov, njihovo vrsto, količino,…

Ad 2

Nesporno dejstvo je, da institucije sestavljajo in predstavljajo tam zaposlene fizične osebe. V tehničnem smislu direktno poravnanje stroškov predstavnikom institucij ni nič drugega kot njihovo obdarovanje. Sprejemanje daril, ki bi preseglo merila in kriterije, ki so določeni v 11. členu Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 56/02 in nasl., v nadaljevanju ZJU) oziroma 24. členu ZPKor, predstavlja kršitev teh predpisov. Tako ZJU kot tudi ZPKor sicer dopuščata možnost, da se javni uslužbenci oziroma funkcionarji ne morejo izogniti sprejemu priložnostnega darila v vrednosti, višje od dovoljene in za te primere določata, da takšna darila postanejo last delodajalca oziroma državnega organa ali organa lokalne skupnosti, zavoda... Takšne izjeme pa za darila, ki niso »priložnostna«, ne dopušča noben od omenjenih dveh zakonov, niti na njuni podlagi sprejeti podzakonski akti. Seminarji, konference, športna tekmovanja, ipd. ne predstavljajo "priložnosti" za obdarovanje, kot jo je mogoče razumeti iz namenov obeh zakonov in iz izrecne definicije v Pravilniku o načinu razpolaganja z darili, ki jih sprejme funkcionar (Uradni list RS, št. 17/05): "priložnostna darila…. so darila, ki so funkcionarjem izročena ob priložnostih, v katerih se ljudje tradicionalno obdarujejo…". Zaradi tega takšna darila ne morejo postati last delodajalca oziroma državnega organa ali organa lokalne skupnosti, zavoda, ipd., in jih tudi javni uslužbenci in funkcionarji v nobenem primeru ne smejo sprejeti. To pa pomeni, da jih – preko svojih funkcionarjev ali uslužbencev – tudi ne smejo sprejeti njihove institucije. Takšno razlago potrjujeta tudi 1. in 20. člen Kodeksa ravnanja javnih uslužbencev (Uradni list RS, št. 8/01), po katerih javni uslužbenec ne sme sprejemati daril od oseb, s katerimi ima poslovne stike, če bi to lahko vplivalo ali ustvarjalo videz, da vpliva na nepristranskost, s katerimi organ oziroma njegovi predstavniki opravljajo svoje naloge. V primeru, ko institucija dopusti poravnavanje različnih svojih stroškov poslovnim partnerjem, s tem dovoli položaj ali videz položaja, da zanjo obstaja obveznost, da vrne uslugo. Oblika te obveznosti (dejanske ali navidezne) javne institucije oziroma njenih predstavnikov pa je lahko tudi neutemeljeno privilegirana obravnava poslovnega partnerja, ki zanj predstavlja določeno korist in mu lahko v primerjavi z drugimi poslovnimi subjekti zagotovi ugodnejši položaj pri poslovanju.

Nekatere organizacije v javnem sektorju, zlasti javni zavodi s področja zdravstvene in lekarniške dejavnosti, v opisane načine financiranja vključujejo različna društva, ki nastopajo kot neke vrste posredniki med zunanjimi plačniki in končnimi uporabniki. Ob tem Komisija opozarja, da je vseeno, ali so na koncu društva tista, ki financirajo institucije v javnem sektorju oziroma njihove zaposlene, saj zgoraj našteta pravila glede financiranja neposrednih proračunskih uporabnikov in javnih zavodov ter pravila o prepovedi sprejemanja daril veljajo za vse institucije javnega sektorja in njihove zaposlene enako, ne glede na lastnosti in pravni status plačnika. Seveda obstaja možnost, da zaposleni v javnem sektorju izkoriščajo razne donacije društvom tudi zgolj kot člani teh društev, brez formalnega vključevanja institucij, v katerih so zaposleni. Če je v takšnih primerih izključni razlog za njihovo obdarovanje delo, služba oziroma funkcija, ki jo opravljajo in torej še vedno prejmejo donacijo v zvezi z opravljanjem službe oziroma funkcije, je takšno ravnanje po mnenju Komisije še vedno v nasprotju z 11. členom ZJU oziroma 24. členom ZPKor, ne glede na to, da so prejeli donacijo preko posrednika (društva).

Za Komisijo vsa zgoraj našteta ravnanja predstavljajo kršitev dolžnega ravnanja, določenega v zakonih (ZJF, ZIPR0607, ZZ, ZJU, ZPKor) in podzakonskih predpisih, in sicer s strani prejemnikov plačil. Po ugotovitvah Komisije so bili slednji večinoma spodbujeni s strani plačnikov, ki so skoraj v vseh primerih njihovi dejanski ali pa potencialni poslovni partnerji. Zaradi koristi prejemnikov plačil, pa je objektivno podana tudi vsaj posredna korist plačnikov, - v obliki pričakovane, pa tudi dejanske favorizirane obravnave - ki so, kot rečeno, pobudniki kršitev dolžnega ravnanja prejemnikov.

Zaradi tega Komisija meni, da tako ravnanje uradnih oziroma odgovornih oseb v institucijah javnega sektorja, ki v nasprotju z veljavno zakonodajo prejmejo plačila raznih nagrad, donacij in drugih ugodnosti, kot tudi ravnanje odgovornih oseb v njihovih dejanskih ali bodočih poslovnih partnerjih – plačnikih, ki s plačevanjem spodbudijo takšne kršitve, ustreza definiciji korupcije iz 3. alineje 2.člena ZPKor.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik