Načelno mnenje številka 162

Ravnanje uradnih oseb javne agencije, ki postopek za brezplačno dodelitev radijskih frekvenc izvedejo v nasprotju s predpisi in s tem drugemu omogočijo neupravičeno korist, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji drugega člena ZPKor.

Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije – ZPKor (Uradni list RS, št. 2/04 in sprem.) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št.105/04) na seji dne 27.2.2009 sprejela

Načelno mnenje številka 162

  • Ravnanje uradnih oseb javne agencije, ki postopek za brezplačno dodelitev radijskih frekvenc izvedejo v nasprotju s predpisi in s tem drugemu omogočijo neupravičeno korist, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji drugega člena ZPKor.

Obrazložitev

Pristojnost komisije, da daje načelna mnenja, določa 18. člen ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v 1. alinei 13. člena pravi, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Kaj definicija korupcije zajema, je razvidno iz 3. alineje 2. člena ZPKor: "Korupcija" po tem zakonu je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Poslovnik komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni in ne konkretni pravni akti, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so le neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki terja pravočasno odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

I.

Komisija je v začetku leta 2008 prejela več prijav suma korupcije v postopku javne agencije, v katerem so izdali odločbo o brezplačni dodelitvi radijskih frekvenc za opravljanje storitev mobilne telefonije. Prijavitelji dokazujejo, da so pri tem uradne osebe agencije ravnale netransparentno in diskriminatorno, ker so poziv zainteresirani javnosti, ki je sicer zakonski predpogoj za odločitev o načinu dodelitve frekvenc, objavile v nasprotju s predpisi in pričakovano prakso. V preteklosti so bili tovrstni pozivi vedno objavljeni na spletni strani agencije, ker to zahteva njen temeljni splošni akt, izdan na podlagi Zakona o elektronskih komunikacijah (ZEKom – Uradni list RS, št. 13/2007) in objavljeni v uradnem listu. V konkretnem primeru je bil poziv nepričakovano in v nasprotju s tem, kar določa omenjeni splošni akt, objavljen samo v uradnem listu. S tem so uradne osebe agencije po mnenju prijaviteljev kršile dolžno ravnanje in zainteresirano javnost vnaprej onemogočile, da pod enakimi pogoji sodeluje v postopku, izbranemu operaterju (prejemniku) pa tudi na škodo javnega proračuna omogočile neupravičeno korist v obliki brezplačne uporabe sicer zelo dragih radijskih frekvenc.

Uradna pojasnila agencije, da je bil javni poziv objavljen na predpisani način, prijavitelji izpodbijajo z dokazili, da v času, ko bi moral biti objavljen na njeni spletni strani, tega ni zasledil noben predstavnik zainteresirane javnosti in noben novinar, ki sicer vsakodnevno spremlja to področje delovanja agencije. Naknadno so prijavitelji predložili dokazila, podprta z izvedenskim mnenjem, da je agencija javni poziv na svoji spletni strani objavila šele po poizvedovanju zainteresirane javnosti in medijev, kar ocenjujejo kot dodatno zavajanje in izmikanje odgovornosti za storjene kršitve dolžnega ravnanja. Opozarjajo, da so bile radijske frekvence v tem primeru dodeljene brezplačno, na netransparenten in diskriminatoren način, medtem ko so vsi drugi operaterji radijske frekvence dobili na podlagi javnih razpisov in zanje državi oziroma v javni proračun plačali več deset milijonov evrov.[1]

Prijavitelji dokazujejo, da je bil postopek javnega poziva netransparenten, objavljen v nasprotju s predpisi in pričakovano prakso ter na diskriminatoren način. Od pravilnosti objave javnega poziva in odziva zainteresirane javnosti pa je po ZEKom odvisno, kako bi uradne osebe morale ravnati v nadaljnjem postopku za dodelitev frekvenc. Če bi na podlagi odziva zainteresirane javnosti ugotovile, da frekvence ne bodo dostopne vsem interesentom, bi morale pred izdajo odločbe o dodelitvi izvesti javni razpis. Prijavitelji se sklicujejo na ZEKom in ugotavljajo, da je javni razpis obvezen, kadar postopek javnega poziva zainteresirani javnosti pokaže, da je mogoče učinkovito uporabo določene radijske frekvence zagotoviti le z omejitvijo števila izdanih odločb o dodelitvi radijskih frekvenc. Takrat so uradne osebe agencije po drugem odstavku 36. člena ZEKom odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc dolžne izdati na podlagi javnega razpisa. V predmetnem postopku so uradne osebe agencije to zakonsko zahtevo po mnenju prijaviteljev vedoma obšle tako, da so javni poziv objavile v nasprotju s predpisi in pričakovano prakso ter s tem vnaprej izključile možnost, da zaradi interesa na trgu elektronskih komunikacij o dodelitvi frekvenc odločajo na podlagi javnega razpisa. Za frekvence, ki so bile v tem konkretnem primeru dodeljene brezplačno, je namreč po dokazilih prijaviteljev veliko interesa na trgu mobilne telefonije, ker gre za tehnično sodobno in poslovno zanimivo storitev.[2]

Ker je bil javni poziv objavljen v nasprotju s predpisi in pričakovano prakso agencije, so bili vsi ostali operaterji v razmerju do prejemnika brezplačne uporabe frekvenc po mnenju prijaviteljev diskriminirani. S tem, ko so jih na netransparenten in diskriminatoren način vnaprej onemogočile, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku, so uradne osebe agencije po mnenju prijaviteljev kršile tudi zakonsko zahtevo o dodelitvi frekvenc na podlagi javnega razpisa ter tako oškodovale še državo in javni proračun. Če bi uradne osebe agencije postopek dodelitve frekvenc vodile tako, kot določa ZEKom, bi lahko javni proračun glede na razmere in zanimanje na trgu elektronskih komunikacij za tovrstne radijske frekvence iztržil več deset milijonov evrov po posamezni odločbi, ugotavljajo prijavitelji.[3]

Komisija je prijave sprejela v obravnavo in jih združila v en postopek. Na podlagi 11. člena ZPKor je pozvala agencijo, da pošlje odgovor in ustrezna dokazila. Agencija prepričljivih dokazil, da je bil predmetni javni poziv objavljen na njeni spletni strani, ni predložila, pač pa je navedla, da je bil objavljen v uradnem listu in k odgovorom na vprašanja Komisije predložila ustrezno gradivo. Primerjava z navedbami prijaviteljev je pokazala, da gre za zahteven primer, ki presega razpoložljive zmožnosti in pristojnosti Komisije. Zato je Komisija pozvala še resorno ministrstvo in pristojne službe Vlade Republike Slovenije, da s svojimi ekspertnimi znanji in nadzorstvenimi pristojnostmi prispevajo pri ugotavljanju dejanskega stanja. Pristojno ministrstvo je v odgovoru pritrdilo, da gre za zahteven primer, rešitev katerega je odvisna najprej od ugotovitev, ali je bil postopek z javnim pozivom in dodelitvijo brezplačnih radijskih frekvenc pravilen ali ne. Od tega je odvisna ocena, ali bi morala agencija glede na zainteresiranost trga mobilne telefonije in razpoložljivost oziroma učinkovito rabo frekvenc, ki so bile predmet brezplačne dodelitve, odločati šele na podlagi javnega razpisa, kot tudi ocena, ali je bil pri tem oškodovan javni proračun. Odgovoru so priložili poročilo notranje revizije, iz katerega je razvidno, da ni zanesljivih dokazil, da je bil javni razpis objavljen na spletni strani agencije, pač pa, da je bil objavljen v uradnem listu, kar je po mnenju revizije v primerjavi z objavami na spletnih straneh agencije bolj zanesljiv način javnega objavljanja njenih uradnih sporočil.

II.

Na podlagi zbranih gradiv je Komisija ocenila, da vseh navedb o razlogih za sum korupcije v tem primeru ni mogoče preveriti, dokler ni v celoti nedvoumno in popolnoma ugotovljeno, ali je bil predmetni postopek z javnim pozivom zainteresirani javnosti pravilen ali ne, ali so uradne osebe agencije ravnale v skladu s predpisi in pričakovano prakso ali pa so kršile dolžno ravnanje in s tem omogočile prejemniku brezplačnih frekvenc neupravičeno korist. Zato je Komisija sklenila, da prijave obravnava v delu, ki uradnim osebam agencije očita netransparentnost, objavo javnega poziva v nasprotju s predpisi in pričakovano prakso ter pristransko ravnanje v korist prejemnika brezplačnih frekvenc.

Temeljni splošni akt agencije, na katerega se sklicujejo prijavitelji, izdan na podlagi ZEKom in objavljen v uradnem listu, določa, da agencija splošne informacije o svojem delovanju in informacije javnega značaja zainteresirani javnosti zagotavlja predvsem z objavami na spletni strani in v uradnem listu. Med predpisanimi objavami na spletni strani so podatki in informacije, ki jih je agencija dolžna objaviti na podlagi določil zakonov o elektronskih komunikacijah, poštnih storitvah in javnih naročilih ter drugi javni podatki in informacije. V ta krog nesporno sodijo javne objave zainteresirani javnosti po 38. členu ZEKom. V isti določbi omenjenega splošnega akta je zapisano, da agencija v uradnem listu objavlja le splošne akte in poročila o svojem delu. Dokazila, ki so jih predložili prijavitelji, nesporno potrjujejo, da predmetni javni poziv zainteresirani javnosti ni bil pravočasno objavljen na spletni strani agencije. Agencija in notranja revizija resornega ministrstva tega, kar dokazujejo prijavitelji, niti ne izpodbijata več, pač pa dokazujeta, da je bil javni poziv objavljen v uradnem listu, kar ocenjujeta kot zanesljivejši način uradnih objav.

Uradne objave so na splošno ključne za uresničevanje načel demokratične in pravne države, enakosti pred zakonom, pravic do informacij javnega značaja, sodelovanja pri upravljanju javnih zadev in uresničevanju pravnih interesov fizičnih in pravnih oseb. O tega sta odvisni predvidljivost pravnega reda in pravna varnost oseb v pravnem prometu. Obveznost javne objave splošnih predpisov in drugih aktov je tako pomembna, da je urejena neposredno v Ustavi Republike Slovenije. Ustava v 154. členu določa, da morajo biti predpisi objavljeni, preden začno veljati, državni predpisi se objavljajo v državnem uradnem listu, predpisi lokalnih skupnosti pa v uradnem glasilu, ki ga te same določijo. V obravnavanem primeru sta vsebina in način javnih objav zainteresirani javnosti urejena v temeljnem splošnem aktu agencije, izdanem neposredno na podlagi zakona (ZEKom) in objavljenem v državnem uradnem listu. Zainteresirana javnost je po mnenju Komisije upravičeno pričakovala, da uradne osebe agencije spoštujejo veljavni in v državnem uradnem listu objavljeni splošni akt, s katerim se je agencija zavezala, da bo podatke in informacije, ki jih je dolžna objaviti na podlagi določil zakonov, objavljala na svoji spletni strani. Prav tako je upravičeno pričakovala, da agencija v uradnem listu objavlja le splošne akte in poročila o delu agencije, ker je tudi to določeno v njenem temeljnem splošnem aktu. Vsako odstopanje uradnih oseb agencije od teh določb v času, ko omenjeni akt velja v nespremenjeni obliki, je po mnenju Komisije kršitev dolžnega ravnanja.

Komisija meni, da posledic nepravilne objave javnega poziva ni mogoče kar tako prevaliti na zainteresirano javnost, češ da je objava v uradnem listu zanesljivejša, saj je zainteresirana javnost z zaupanjem v ZEKom, temeljni splošni akt in uveljavljeno prakso agencije upravičeno pričakovala, da je objava po 38. členu ZEKom dopustna le na spletni strani agencije. Komisija ne nasprotuje trditvam agencije in notranje revizije resornega ministrstva, da je na splošno uradni list zanesljivejša oblika uradnih objav. Toda v konkretnem primeru ne gre za splošno pravilo, temveč za izjemo, določeno s temeljnim splošnim aktom agencije, ki je izdan na podlagi zakona (ZEKom) in objavljen v državnem uradnem listu. V njegovih določbah je nedvoumno in določno (lex certa) zapisano, da so predmet javnih objav, ki jih agencija objavlja v uradnem listu, le splošni akti in poročila o njenem delu. Javni poziv zainteresirani javnosti, urejen v 38. členu ZEKom, je agencija po določbah omenjenega akta dolžna objaviti na svoji spletni strani. Dejstvo je, da uradne osebe agencije tega v obravnavanem primeru niso storile, kar je nesporna kršitev dolžnega ravnanja. Poskus zavajanja javnosti z naknadno objavo tega istega poziva na spletni strani agencije, ugotovitve Komisije o kršitvah dolžnega ravnanja samo še dodatno utemeljuje, pri prijaviteljih pa upravičeno zbuja dvom tudi v poštenost celotnega postopka.

Radijske frekvence so javno dobro, ki je praviloma dostopno vsem zainteresiranim uporabnikom. Ker gre za omejeno javno dobro, je zakonodajalec natančno določil, kako naj uradne osebe, odgovorne za zagotavljanje enakopravnega dostopa oziroma učinkovite konkurence na trgu elektronskih komunikacij, ravnajo, da zadostijo temeljnim načelom pravne države o enakosti pred zakonom, predvidljivosti in pravni varnosti zainteresirane javnosti v pravnem prometu z radijskimi frekvencami. Pravilna objava podatkov in informacij o možnosti dostopa do teh frekvenc je za uresničevanje načel pravne države in pravic zainteresirane javnosti v tem primeru odločilnega pomena. Vsebino in način objav zainteresirani javnosti je zakonodajalec prepustil (delegiral) temeljnemu splošnemu aktu agencije, izdanem na podlagi ZEKom in objavljenem v uradnem listu, kar Komisija šteje kot dejstvo pravnega reda Republike Slovenije. V predmetnem postopku je torej zainteresirana javnost z zaupanjem v pravni red Republike Slovenije pričakovala, da uradne osebe agencije določbe o obvezni javni objavi spoštujejo in se po njih ravnajo.

Uporaba jezikovne, logične in teleološke pravne metode pri razlagi določb o obveščanju zainteresirane javnosti je v obravnavanem primeru nesporno potrdila, da uradne osebe niso ravnale na predpisani način. Objavo javnega poziva, urejenega v 38. členu ZEKom, so opravile v uradnem listu, čeprav je zainteresirana javnost na podlagi določb temeljnega splošnega akta in ustaljene prakse upravičeno pričakovala objavo na spletni strani agencije. Ker je agencija dolžna v uradnem listu objavljati le splošne akte in poročila o svojem delu, je povsem razumljivo, da zainteresirana javnost objav po 38. členu ZEKom ni pričakovala in jih ni iskala v uradnem listu, ker se je agencija z omenjenim splošnim predpisom zavezala, da jih na ta način ne bo objavljala, ampak jih bo objavljala na svoji spletni strani. Z nepričakovano spremembo načina obveščanja je bila zainteresirana javnost, z izjemo vnaprej izbranega prejemnika, zavedena in onemogočena, da se na predmetno javno objavo ustrezno odzove. Ko je agencija javno objavo opravila na svoji spletni strani, pa je bilo za odziv že prepozno.

Kasnejši razpis je pokazal, da je interes operaterjev na trgu mobilne telefonije za tovrstne radijske frekvence velik. Komisija razpolaga z dokazi, da se je na razpis prijavilo sedem zainteresiranih operaterjev. Upoštevaje določbe ZEKom to pomeni, da bodo uradne osebe agencije pred izdajo odločb o dodelitvi frekvenc morale izvesti javni razpis, prejemniki odločb o dodelitvi frekvenc pa bodo zato morali v javni proračun vplačati razmeroma visoko ceno, ki po sklepu Vlade Republike Slovenije in po primerljivih primerih iz preteklosti znaša okoli 6.000.000,00 EUR na posamezno odločbo. Po približni oceni Komisije najmanj tretjino tega znaša tudi neupravičena korist, ki so jo v danem primeru uradne osebe agencije s kršitvijo dolžnega ravnanja omogočile prejemniku brezplačne radijske frekvence.

Tako ravnanje uradnih oseb agencije, ki so predmetno objavo zainteresirani javnosti opravile v nasprotju s predpisi in s tem drugemu omogočile neupravičeno korist v obliki brezplačne radijske frekvence, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik

--------------------------------------------------------------------------------

[1] Prijavitelji so ob prijavi in naknadno, v dopolnitev prijave predložili obsežna gradiva in izpiske spletnih strani, s katerimi potrjujejo navedbe o spornem javnem pozivu.

[2] Prijavitelji so predložili dokazila, da je agencija čez nekaj mesecev objavila nov javni poziv zainteresirani javnosti za identične radijske frekvence – tokrat je bila informacija objavljena na spletni strani agencije – na katerega se je prijavilo sedem zainteresiranih operaterjev.

[3] Prijavitelji navedeno utemeljujejo z dokazi o cenah frekvenc v podobnih primerih.