Načelno mnenje številka 198

Ravnanje uradnih oseb – članov sveta javnega zavoda, ki ne izvršijo predloga inšpekcijskih služb o ponovnem konstituiranju organa in o ponovitvi postopka imenovanja direktorja javnega zavoda, temveč dovolijo, da postopek imenovanja direktorja vodi organ, ki je bil izvoljen na nezakonit način, predstavlja kršitev dolžnega ravnanja, s katero je direktorju omogočena pridobitev koristi v obliki takojšnjega imenovanja in ustreza definiciji korupcije v smislu 3.alineje 2. člena ZPKor.

Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št.2/04, v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) na seji dne 18.3.2010 sprejela naslednje

Načelno mnenje številka 198

  • Ravnanje uradnih oseb – članov sveta javnega zavoda, ki ne izvršijo predloga inšpekcijskih služb o ponovnem konstituiranju organa in o ponovitvi postopka imenovanja direktorja javnega zavoda, temveč dovolijo, da postopek imenovanja direktorja vodi organ, ki je bil izvoljen na nezakonit način, predstavlja kršitev dolžnega ravnanja, s katero je direktorju omogočena pridobitev koristi v obliki takojšnjega imenovanja in ustreza definiciji korupcije v smislu 3.alineje 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Komisija) je prejela prijavo o sumu korupcije v javnem zavodu na področju šolstva. V prijavi so podani očitki o nepravilnostih oziroma kršitvah zakonodaje pri vodenju postopka imenovanja direktorja oziroma ravnatelja javnega zavoda ter neizpolnitvi predloga inšpekcijskih služb, iz katerega izhajajo kršitve predpisov pri konstituiranju organa upravljanja.

Pristojnost Komisije, da daje načelna mnenja, določa 18. člen ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik Komisije, ki v 1.alineji 13. člena določa, da Komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Definicija korupcije je razvidna iz 3. alineje 2. člena ZPKor, po katerem je "korupcija" vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi posredno ali neposredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Poslovnik Komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni in ne konkretni pravni akti, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o morebitnih nagibih, ciljih in odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak o načelnih mnenjih ugotavlja le dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alinei 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so tako le neobvezne smernice, po katerih število nedoločenih subjektov lahko prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki od Komisije kot samostojnega državnega organa za preprečevanje korupcije in vseh drugih državnih organov terja pravočasno preprečevanje, odkrivanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja iz temeljev pravne države. Zato moramo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

Komisija je v zadevi pridobila listine o postopku imenovanja ravnatelja javnega zavoda in ugotovitve inšpekcijske službe. Iz pridobljenih listin izhajajo naslednja dejstva:

  • Svet javnega zavoda s področja šolstva se je konstituiral v decembru mesecu, v januarju mesecu pa je objavil razpis za prosto delovno mesto ravnatelja. V razpisu so bili določeni splošni in posebni pogoji, ki jih morajo kandidati izpolnjevati ter tudi navedba, da bodo prijavljeni kandidati pisno obveščeni o imenovanju najkasneje v štirih mesecih po objavi. Na razpis se je prijavilo šest kandidatov, od katerih so trije kandidati podali pravočasno in popolno vlogo in o katerih je svet zavoda, ki je vodil razpis, pridobil mnenje sveta staršev, mnenje učiteljskega zbora in mnenje lokalne skupnosti ter na podlagi teh mnenj izbral kandidata za ravnatelja. Sklep o imenovanju ravnatelja je svet sprejel v juniju mesecu, to je po poteku štirimesečnega roka, ki je bil določen v razpisu.
  • Potek postopka imenovanja ravnatelja je med samim postopkom pregledala šolska inšpekcija in o svojih ugotovitvah pred potekom postopka imenovanja podala javnemu zavodu predlog za ponovno konstituiranje sveta ter ponovitev postopka imenovanja ravnatelja. V predlogu inšpekcija ugotavlja, da so bili predstavniki staršev v svetu zavoda izvoljeni v nasprotju z določbami akta o ustanovitvi javnega zavoda. Predstavniki staršev v svetu javnega zavoda so bili izvoljeni z javnim glasovanjem, po Aktu o ustanovitvi pa je za izvolitev predstavnikov staršev v svet zavoda predpisan postopek s tajnim glasovanjem. Neskladnosti pri volitvah predstavnikov staršev v svet šole po mnenju inšpekcije pomenijo, da svet javnega zavoda formalno ni bil konstituiran, zato njegove ugotovitve in sklepi ne morejo imeti pravnih posledic.
  • Svet javnega zavoda ni izvedel ponovnega postopka konstituiranja sveta zavoda in ponovil postopka imenovanja ravnatelja, ker je menil, da je bilo kljub kršitvi postopka volitev članov sveta s strani staršev konstituiranje sveta javnega zavoda v redu in tudi same volitve sveta staršev z javnim glasovanjem so bile bolj demokratične kot s tajnim glasovanjem.

Po 16. členu Odloka o ustanovitvi javnega zavoda predstavnike staršev v svet zavoda izvoli svet staršev z liste kandidatov, ki jo sam oblikuje. Predlogu kandidatov za člane sveta zavoda morajo biti priložene pisne izjave kandidatov, da se s kandidaturo strinjajo. Voli se z glasovnicami in sicer tako, da se obkrožijo zaporedne številke pred imeni kandidatov za člane sveta zavoda. Za člane sveta zavoda so izvoljeni kandidati, ki so dobili največje število glasov.

Določba zadnjega odstavka 46. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/96 in sprem., v nadaljevanju ZOFVI) določa, da se svet zavoda lahko konstituira, ko so imenovani oziroma izvoljeni vsi predstavniki, razen če akt o ustanovitvi določa drugače. Akt o ustanovitvi javnega zavoda glede konstituiranja ne določa drugačnega postopka. Ob upoštevanju navedenih predpisov, bi svet zavoda moral na konstitutivni seji ugotoviti, da je bil postopek volitev na svetu staršev neskladen s predpisi in ponoviti postopek volitev predstavnikov staršev v svet zavoda.

V postopku imenovanja ravnatelja je svet zavoda tudi prekoračil štirimesečni rok, ki je bil z razpisom določen za zaključek postopka imenovanja ravnatelja, saj je bil javni razpis objavljen v januarju mesecu, sklep o imenovanju pa je bil sprejet junija meseca. S tem je bilo kršeno tudi določilo 2. odstavka 58. člena ZOFVI, ki določa, da se v javnem razpisu določijo pogoji in rok, v katerem bodo prijavljeni kandidati obveščeni o imenovanju, ki ne sme biti daljši od 4 mesecev od njegove objave.

V obravnavanem primeru so člani sveta zavoda kršili dolžna ravnanja, ko zaradi nezakonitih volitev predstavnikov staršev v svet zavoda niso ponovili postopka konstituiranja sveta zavoda in imenovanja ravnatelja, temveč dopustili, da je svet zavoda kot nezakonito izvoljen organ izvedel postopek imenovanja ravnatelja, razen tega pa je tudi kršil zakonski rok 4 mesecev, ki je določen kot najdaljši rok za izvedbo celotnega postopka imenovanja. S tem svojim ravnanjem so uradne osebe - člani sveta zavoda omogočili osebi, imenovani za ravnatelja, pridobitev koristi v obliki takojšnje pridobitve položaja individualnega poslovodnega organa javnega zavoda, kar ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.

Drago Kos

Predsednik