Načelno mnenje številka 216

Ravnanje uradne osebe občine, ki za pridobitev nepremičnega premoženja ne pridobi dveh cenitev sodno zapriseženih cenilcev, kot je to določeno v statutu občine, kar omogoča pridobitev koristi lastniku zemljišča, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Ravnanje uradne osebe občine, ki naroči cenitev zemljišča nepooblaščenemu cenilcu, predstavlja kršitev dolžnega ravnanja, ki omogoča pridobite koristi tako cenilcu kot kupcu oziroma prodajalcu nepremičnine in ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Ravnanje uradne osebe občine, ki zemljišče odtuji po bistveno nižji ceni, kot ga je pridobila, pri tem pa ne upošteva sklepov občinskega sveta o višini postavljene cene za to zemljišče, predstavlja kršitev dolžnega ravnanja, s katero je omogočena pridobitev koristi prodajalcema in pridobitelju zemljišča na podlagi menjalne pogodbe, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Na podlagi prvega odstavka 84. Člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 45/10), 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika Komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) je Komisija za preprečevanje korupcije na seji dne 14.6.2010 sprejela naslednje

Načelno mnenje številka 216

I. Ravnanje uradne osebe občine, ki za pridobitev nepremičnega premoženja ne pridobi dveh cenitev sodno zapriseženih cenilcev, kot je to določeno v statutu občine, kar omogoča pridobitev koristi lastniku zemljišča, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

II. Ravnanje uradne osebe občine, ki naroči cenitev zemljišča nepooblaščenemu cenilcu, predstavlja kršitev dolžnega ravnanja, ki omogoča pridobite koristi tako cenilcu kot kupcu oziroma prodajalcu nepremičnine in ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

III. Ravnanje uradne osebe občine, ki zemljišče odtuji po bistveno nižji ceni, kot ga je pridobila, pri tem pa ne upošteva sklepov občinskega sveta o višini postavljene cene za to zemljišče, predstavlja kršitev dolžnega ravnanja, s katero je omogočena pridobitev koristi prodajalcema in pridobitelju zemljišča na podlagi menjalne pogodbe, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Komisija) je v mesecu decembru 2009 prejela prijavo o sumu korupcije v zvezi z nakupom kmetijskega zemljišča in kasnejšo zamenjavo tega zemljišča za drugo zemljišče. Prijavitelj navaja, da naj bi občina odkupila kmetijsko zemljišče po določeni ceni, nato pa ga v roku, krajšem od enega leta, zamenjala za drugo zemljišče, pri čemer je bilo to kmetijsko zemljišče ocenjeno na precej manjšo vrednost kot ob nakupu. Po mnenju prijavitelja je bila občina s tem oškodovana za 20.000 EUR.

Komisija je prijavo sprejela v obravnavo ter občino in pristojno ministrstvo zaprosila za ustrezno dokumentacijo in pojasnila. Komisija uvodoma pojasnjuje, da ni pooblaščena za določanje vrednosti nepremičnin, zato se v zadevi ni opredeljevala do dejanske višine koristi, pridobljene z obravnavanimi pravnimi posli. Na podlagi zbranega gradiva se je Komisija do opisanega ravnanja uradne osebe občine opredelila tako, kot je navedeno v izreku načelnega mnenja.

Pristojnost Komisije, da daje načelna mnenja, določa 18. člen ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v 1. alinei 13. člena določa, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Definicija korupcije je razvidna iz 3. alinee 2. člena ZPKor, po katerem je "korupcija" vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi posredno ali neposredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Poslovnik Komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni in ne konkretni pravni akt, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnosti posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alinei 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so le neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki terja pravočasno odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

I.

V statutu občine je določeno, da mora župan za pridobitev nepremičnega premoženja pridobiti dve cenitvi sodno zapriseženih cenilcev in po pridobitvi nepremičnega premoženja na naslednji seji obvestiti občinski svet.

Komisija je preučila tri postopke pridobitve zemljišč od treh različnih lastnikov. Ugotovila je, da je občina v dveh primerih kupila kmetijsko zemljišče. V obeh primerih sta prodajalca objavila na oglasni deski upravne enote ponudbo za prodajo kmetijskega zemljišča in določila ceno, po kateri zemljišče prodajata.

Občina je v obeh primerih na upravno enoto poslala izjavo o sprejemu ponudbe za prodajo kmetijskega zemljišča po ponujeni ceni prodajalcev. V enem primeru je nato podpisala prodajno pogodbo s prodajalcem, nato pa je župan poslal občinskemu svetu informacijo o nakupu tega kmetijskega zemljišča. V tem primeru župan ni upošteval določila statuta občine, saj za pridobitev kmetijskega zemljišča ni pridobil dveh cenitev sodno zapriseženih cenilcev. V drugem primeru je župan en mesec po podaji izjave o sprejemu ponudbe za prodajo kmetijskega zemljišča naročil cenitev tega zemljišča, vendar pri nepooblaščenih sodnih cenilcih in izvedencih.

V tretjem primeru je občina pridobila zemljišče na podlagi menjalne pogodbe. Tudi v tem primeru župan ni pridobil dveh cenitev sodno zapriseženih cenilcev. Občina je pojasnila, da v tem primeru iz razloga racionalnega razpolaganja s proračunskimi sredstvi niso naročili izdelave dveh cenitvenih poročil, temveč so ceno določili po ceni, ki so jo v preteklosti določili po posvetovanju s sodnimi cenilci in izvedenci, ki so izdelovali cenitvena poročila v primerih nakupa tovrstnih zemljišč.

Ravnanje odgovorne osebe občine, ki v nasprotju z določbami občinskega statuta v dveh primerih ni pridobila dveh cenitev sodno zapriseženih cenilcev, predstavlja kršitev dolžnega ravnanja, kar omogoča pridobitev pričakovane koristi lastnikoma parcel in ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

II.

V skladu s 86. členom Zakona o sodiščih (Ur. list RS, št. 94/2007, v nadaljevanju: ZS) sodne cenilce in sodne izvedence imenuje minister, pristojen za pravosodje, za določeno področje izvedenskega in cenilskega dela. Pri ugotavljanju statusa dveh sodnih cenilcev, ki sta izdelala mnenja oziroma cenitveno poročilo za kmetijska zemljišča, je bilo iz imenika izvedencev in cenilcev razvidno, da je eden od njiju imenovan za sodnega cenilca za področje gozdarstva, podpodročje gozdovi, drugi pa za področje gradbeništvo, podpodročji gradbeni objekti in stavbna zemljišča. Omenjeno je potrdilo tudi Ministrstvo za pravosodje. Ministrstvo za pravosodje je prav tako izdalo mnenje, da je sodni cenilec, ki je imenovan le za sodnega izvedenca in cenilca za strokovno področje gozdarstva, podpodročje gozdarstva, kršil veljavno zakonodajo s tem, ko je izdelal izvedensko mnenje o vrednosti kmetijskih zemljišč. Isto velja tudi za drugega, v tem mnenju navedenega sodnega cenilca in izvedenca.

Iz prejete dokumentacije je razvidno, da je sodni izvedenec za gozdarstvo v dveh primerih izdelal izvedensko mnenje o vrednosti kmetijskih zemljišč, v katerem je ocenjeval izključno kmetijsko zemljišče. Drugi sodni izvedenec in cenilec za področje gradbeništva je izdelal cenitveno poročilo za isto kmetijsko zemljišče. Iz tega je razvidno, da sta oba sodna izvedenca in cenilca ocenjevala vrednost nepremičnin, za oceno katerih nista pooblaščena.

V Zakonu o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (Ur. list RS, št. 14/2007) je v drugem odstavku 16. člena določeno, da mora pred razpolaganjem s posameznim nepremičnim premoženjem samoupravne lokalne skupnosti to premoženje oceniti pooblaščeni ocenjevalec vrednosti nepremičnin, ki je imenovan na podlagi zakona, ki ureja sodišča. Po tem zakonu pa razpolaganje pomeni tudi odsvojitev nepremičnine na podlagi menjave.

Takšno cenitev nepremičnine naroči pooblaščena oseba občine pri izvedencu oziroma cenilcu, ki je pooblaščen za ocenjevanje določene vrste nepremičnine na podlagi ZS. V primeru nakupa in kasnejše odsvojitve kmetijskega zemljišča z menjavo, bi morala pooblaščena oseba občine naročiti cenitev pri sodnem izvedencu in cenilcu za področje kmetijstva. Tega pa pooblaščena oseba občine ni storila, temveč je naročila cenitev kmetijskega zemljišča, v enem primeru pri sodnem cenilcu in izvedencu za področje gradbeništva, v dveh primerih pa pri sodnem cenilcu in izvedencu za gozdarstvo.

Ravnanje uradne osebe občine tako predstavlja kršitev dolžnega ravnanja, ker je naročila izdelavo izvedenskega mnenja oziroma cenitvenega poročila za kmetijsko zemljišče pri dveh sodnih cenilcih, ki nista pristojna za cenitev oziroma za izdelavo izvedenskega mnenja za tovrstno nepremičnino, s čimer se je v prvi vrsti okoristil cenilec, ki je izdelal izvedensko mnenje ter za opravljeno storitev prejel plačilo s strani občine. Ker cenilca oziroma izvedenca nista bila pooblaščena za izdelavo tovrstnih izvedenskih mnenj, zemljišča niso bila strokovno in pravilno ocenjena, zaradi česar občina ni razpolagala s pravilnim podatkom o vrednosti ocenjenih zemljišč. S tem so bili ustvarjeni pogoji za pridobitev premoženjske koristi strankam, ki so z občino sklepale pravne posle o prodaji oziroma menjavi zemljišč, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

III.

Zakon o lokalni samoupravi (Ur. list RS, št. 94/2007) določa, da mora občina s premoženjem gospodariti kot dober gospodar. Enaka dolžnost je vsebovana tudi v statutu obravnavane občine. Tudi skladno z Zakonom o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin so občine dolžne postopke ravnanja s stvarnim premoženjem voditi učinkovito in na podlagi metod, ki omogočajo najboljše rezultate za občino.

Komisija je pri pregledu dokumentacije, ki jo je prejela s strani občine ugotovila, da je občina leta 2007 kupila štiri parcele za skupno ceno 42.018,50 EUR, nato pa jih je v letu 2008 zamenjala za druga zemljišča. Parcele, ki jih je kupila za ceno 42.018,50 EUR, je v postopku menjave zemljišč ocenila na vrednost 22.400,00 EUR. Razlika med nakupno ceno in ceno, po kateri je občina iste parcele zamenjala za druge, znaša 19.618,50 EUR.

Nadalje je Komisija ugotovila, da je občinski svet sprejel letni načrt pridobivanja in razpolaganja z nepremičnim premoženjem v katerem je bilo med drugim določeno, da se štiri parcele, ki so predmet obravnave tega načelnega mnenja, odtujijo z menjalno pogodbo, pri tem pa je bila določena vrednost posamezne parcele in sicer 5 EUR/m2. Uradna oseba občine, ki je kasneje sklepala menjalno pogodbo, te vrednosti ni upoštevala, saj so bile parcele prodane v povprečju za polovico nižjo ceno od cene, določene v letnem načrtu pridobivanja in razpolaganja z nepremičnim premoženjem.

Nakup kmetijskih zemljišč, ki jih je opravila občina in zanje plačala določeno vsoto, nato pa v obdobju enega leta odsvojila po skoraj polovico nižji ceni, kot jih je kupila, po mnenju Komisije ne ustreza ravnanju dobrega gospodarja. Še posebej ob dejstvu, da je šlo za kmetijska zemljišča, od katerih v času posedovanja občina ni pridobila dodatnih prihodkov, ki bi sicer upravičili odsvojitev po nižji ceni ter ob dejstvu, da so bile prodane za približno polovico nižjo ceno od cene, določene v letnem načrtu pridobivanja in razpolaganja z nepremičnim premoženjem.

Ravnanje uradne osebe občine predstavlja kršitev dolžnega ravnanja, saj ni poskrbela za gospodarno ravnanje s premoženjem občine, s čimer je omogočila pridobitev koristi prodajalcema in pridobitelju zemljišč z menjalno pogodbo, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik