Načelno mnenje številka 221

Ravnanje uradnih oseb, ki z opustitvami dolžnega nadzora in ukrepanja ob očitnih kršitvah temeljnih pravic delavcev, storjenih z neplačevanjem osebnih dohodkov in socialnih prispevkov ter z drugimi oblikami izkoriščanja in nečloveškega ravnanja z delavci, omogočajo delodajalcem pridobitev neupravičene koristi, je kršitev dolžnega ravnanja, ki ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/2004, v nadaljevanju ZPKor) v zvezi s prvim odstavkom 84. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 45/2010) je Komisija za preprečevanje korupcije na seji dne 30.8.2010 sprejela naslednje

Načelno mnenje številka 221

  • Ravnanje uradnih oseb, ki z opustitvami dolžnega nadzora in ukrepanja ob očitnih kršitvah temeljnih pravic delavcev, storjenih z neplačevanjem osebnih dohodkov in socialnih prispevkov ter z drugimi oblikami izkoriščanja in nečloveškega ravnanja z delavci, omogočajo delodajalcem pridobitev neupravičene koristi, je kršitev dolžnega ravnanja, ki ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

Komisija je prve prijave o neplačevanju prispevkov za socialno varnost in osebnih dohodkov delavcem dobila že v letu 2007, ko je bil v uporabi Zakon o preprečevanju korupcije (ZPKor). V prijavah so podani razlogi za sum, da uradne osebe, javni funkcionarji in javni uslužbenci z opustitvami dolžnega nadzora in ukrepanja ob očitnih kršitvah temeljnih pravic delavcev vedoma omogočajo delodajalcem kršiteljem neupravičeno korist v škodo prizadetih delavcev.

O razširjenosti kršitev in teži posledic, ki jih zaradi neplačevanja socialnih prispevkov in osebnega dohodka trpijo prizadeti delavci in njihove družine, so večkrat poročali domači in tuji mediji. Spričo dejstev o brezobzirnem ravnanju nekaterih delodajalcev in brezbrižnosti uradnih oseb, javnih funkcionarjev in javnih uslužbencev v državnih organih in službah, ko z opustitvami dolžnega nadzora nad varstvom temeljnih pravic, ki jih delavcem zagotavljajo Ustava in zakoni Republike Slovenije, pa je poleg trpljenja žrtev močno načet ugled države, tako doma kot v tujini.

Zato je Komisija po nastopu veljavnosti Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK) obravnavo omenjenih kršitev nadaljevala v skladu s prvim odstavkom 84. člena ZIntPK, ki določa, da se postopki, začeti po ZPKor, dokončajo po določbah ZPKor, in se do kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb pri zagotavljanju varstva temeljnih pravic delavcev opredelila tako, kot je zapisano v izreku tega načelnega mnenja.

Pristojnost Komisije, da daje načelna mnenja, je bila pred nastopom veljavnosti ZIntPK določena v 18. členu ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v 1. alineji 13. člena določa, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Definicija korupcije je bila določena v 3. alineji 2. člena ZPKor, po kateri je "korupcija" vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi posredno ali neposredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Poslovnik Komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni in ne konkretni pravni akt, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnosti posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so le neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki terja pravočasno odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

I.

O ugotovitvah iz prijav prizadetih delavcev in sindikatov v letu 2007 je Komisija z dopisom, št. 242-288/2007, datum 06.06.2007, obvestila Ministrstvo za javno upravo, Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve, Ministrstvo za finance, Davčno upravo Republike Slovenije in Zavod RS za pokojninsko in invalidsko zavarovanje o razlogih za sum kršitev socialnih pravic delavcev in jih pozvala, da v skladu s svojimi pristojnostmi ukrepajo. Ker je ugotovila, da je pri teh kršitvah podan sum kaznivih dejanj, storilec katerih se preganja po uradni dolžnosti, je dopis poslala še Generalni policijski upravi pri Ministrstvu za notranje zadeve in Vrhovnemu državnemu tožilstvu Republike Slovenije. Glede na razširjenost in težo posledic, je tudi ocenila, da so kršitve temeljnih pravic delavcev vse bolj resen socialni problem, ki poleg pristojnih državnih organov terja politične odločitve in ukrepe. Zato je o svojih ugotovitvah pisno (dopis, št. 16-242-288/2007,2 datum 06.06.2007) obvestila najvišje politične funkcionarje zakonodajne in izvršilne veje oblasti: tedanjega predsednika Državnega zbora RS, tedanjega predsednika Državnega sveta in vse tedanje vodje poslanskih skupin v Državnem zboru ter tedanjega predsednika Vlade RS. Ne da bi se spuščala v politično odločanje zakonodajne ali izvršilne veje oblasti, je Komisija najvišje politične funkcionarje v državi obvestila o nastalih razmerah in predvsem stiski prizadetih delavcev v pričakovanju, da jih bodo razumeli in ukrepali, tako kot jim narekujejo ustavne in zakonske pristojnosti.

Na poziv Komisije državnim organom so odgovorili Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve, Ministrstvo za finance, Davčna uprava Republike Slovenije in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije.

Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve je v dopisu, št. 10602-37/2007-2, datum 18.07.2007, med drugim zapisalo: "Če delavec ugotovi, da delodajalec zanj ne plačuje prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, se lahko obrne na Inšpektorat Republike Slovenije za delo, ki lahko, če pristojni inšpektor ugotovi, da delodajalec za delavca res ne plačuje predpisanih prispevkov, z odločbo prepove delodajalcu opravljanje delovnega procesa oziroma uporabo sredstev za delo do odprave nepravilnosti".

Ministrstvo za javno upravo je na poziv Komisije sklicalo poseben sestanek o urejanju evidenc prispevkov za socialno varnost. V dopisu, ki so ga poslali vabljenim državnim organom, so zapisali, da se je nekaj državljanov s podobnimi težavami obrnilo tudi na Ministrstvo za javno upravo. Na skupnem sestanku, dne 22.08.2007 v prostorih Ministrstva za javno upravo, je bil poleg tedanjega ministra za javno upravo prisoten generalni direktor Davčne uprave RS, generalni direktor Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, predstavnik oz. predstavnica ministrstva za finance. Predstavnik Komisije je navzoče na sestanku seznanil z ugotovitvami o kršitvah socialnih pravic delavcev in poudaril potrebo po nujnih ukrepih, s katerimi bi prizadetim delavcem zagotovili učinkovito zaščito. Navzoči so se z ugotovitvami o resnosti problema strinjali in med razpravo sklenili, da v zakonskem roku (1. julij leta 2008, tretji odstavek 407. člena ZDavP-2) omogočijo delavcem vpogled in osebni nadzor nad uresničevanjem njihovih pravic oziroma dolžnosti delodajalcev v zvezi s plačevanjem socialnih prispevkov. Razmah kršitev in posledice, ki jih danes občutijo prizadeti delavci, kljub temu dokazuje, da niti najvišji predstavniki politične oblasti niti druge uradne osebe, pristojne za reševanje nastalih razmer, kljub izrecnemu opozorilu in prošnjam Komisije v letu 2007 ter zagotovilom glede varstva temeljnih pravic delavcev niso storili praktično ničesar.

Medtem je Komisija prejela še celo vrsto drugih prijav o vedno novih kršitvah temeljnih pravic delavcev, ki po načinu in posledicah grobo posegajo v bistvo človekovega dostojanstva na delovnem mestu. Med njimi so številna trpinčenja na delovnem mestu, ki ga storilci uporabljajo celo kot sredstvo za prisiljenje žrtev v izvrševanje kaznivih dejanj in korupcije v svojem delovnem okolju ali v zvezi z delom. Prijave, ki jih je prejela v zvezi s kršitvami dostojanstva delavcev s trpinčenjem na delovnem mestu, je Komisija obravnavala v načelnem mnenju 179, datum 24.09.2009, in zapisala:"Ravnanje uradne osebe inšpekcijskega organa, ki dejansko stanje ugotavlja in postopek inšpekcijskega pregleda dokonča v nasprotju s temeljnimi načeli zakonitosti, materialne resnice in proste presoje, je kršitev dolžnega ravnanja, s katero je odgovorni osebi delodajalca in delodajalcu v inšpekcijskem postopku omogočena neupravičena korist v obliki ugodnega izida tega postopka, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor" (načelno mnenje 179 in stališče k temu načelnemu mnenju je dostopno na spletni strani Komisije za preprečevanje korupcije: http://www.kpk-rs.si) Aroganca nekaterih uradnih oseb, s katero so se odzvale na ugotovitve Komisije v tem načelnem mnenju, je svojevrsten dokaz, da prizadeti delavci v takšnih razmerah pomoči države pri varovanju njihovih temeljnih pravic, ki jih sicer jamči Ustava Republike Slovenije, niti ne morejo pričakovati.

II.

Z ugotovitvami in pozivom pristojnim uradnim osebam, javnim funkcionarjem in javnim uslužbencem v letu 2007 je Komisija pričakovala, da bodo ukrepali in v okviru svojih uradnih dolžnosti zavarovali oškodovane delavce, od kršiteljev pa dosledno zahtevali odgovornost za kršitve in izpolnitev zakonskih dolžnosti iz naslova socialnih in ekonomskih pravic zaposlenih. Razmere v letu 2010 dokazujejo, da uradne osebe, javni funkcionarji in javni uslužbenci, kljub zahtevam in prošnjam Komisije v letu 2007 ter lastnim zagotovilom niso storile praktično ničesar, da bi pravice delavcev ustrezno zavarovale in od kršiteljev zahtevale odgovornost. Ko je brezobzirnost nekaterih delodajalcev do domačih in tujih delavcev presenetila javnost, sta aktualni predsednik vlade in minister za pravosodje v skupni izjavi ("Neplačevanje socialnih prispevkov kaznivo dejanje", uradna objava 11.08.2010: http://www.mp.gov.si) potrdila to, kar je Komisija opozarjala leta 2007. Že takrat bi lahko uradne osebe, javni funkcionarji in javni uslužbenci, mogle in morale učinkovito ukrepati in pravice delavcev zavarovati že na podlagi podatkov in ocen, o katerih jih je obvestila in pozvala k ukrepanju. Čeprav bi po svojem uradnem položaju in pooblastilih mogle in morale ukrepati in tudi po uradni dolžnosti poostriti nadzor nad kršitelji, so uradne osebe s kršitvami dolžnega ravnanja prizadete delavce pri uveljavljanju njihovih pravic celo vedoma onemogočale. Zaradi takšnega ravnanja so si nekateri delodajalci z brezobzirnim izkoriščanjem in nečloveškim ravnanjem kopičili neupravičeno korist na škodo domačih in tujih delavcev, pri čemer so jim s kršitvami dolžnega ravnanja izdatno pomagale uradne osebe, javni funkcionarji in javni uslužbenci. Na ta način so skupaj ustvarili tudi številne socialne in druge probleme.

Komisija meni, da je opisano ravnanje uradnih oseb, javnih funkcionarjev in javnih uslužbencev, v državnih organih, ki so z opustitvami dolžnega nadzora in ukrepanja ob očitnih in grobih kršitvah temeljnih pravic delavcev omogočale delodajalcem - kršiteljem pridobitev neupravičene koristi, kršitev dolžnega ravnanja, ki ustreza definiciji korupcije po tretji alineji 2. člena ZPKor, glede na težo posledic za žrtve pa tudi odraz popolnega pomanjkanja integritete pri uradnih osebah, ki se na opozorila o očitnih kršitvah pravic delavcev sploh niso odzvale.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik