Načelno mnenje številka 184

Ravnanje uradne osebe, ki pri prodaji nepremičnine v lasti občine uporabi napačno metodo razpolaganja z nepremičninami in nepremičnino proda na podlagi neposredne pogodbe namesto z javno dražbo ali javnim zbiranjem ponudb v smislu določb Zakona o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (Uradni list RS, št. 14/07, ZSPDPO), predstavlja kršitev dolžnega ravnanja in ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št.2/04, v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika Komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) na seji dne 22.10.2009 sprejela naslednje

Načelno mnenje številka 184

  • Ravnanje uradne osebe, ki pri prodaji nepremičnine v lasti občine uporabi napačno metodo razpolaganja z nepremičninami in nepremičnino proda na podlagi neposredne pogodbe namesto z javno dražbo ali javnim zbiranjem ponudb v smislu določb Zakona o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (Uradni list RS, št. 14/07, ZSPDPO), predstavlja kršitev dolžnega ravnanja in ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Komisija) je prejela prijavo o sumu korupcije oziroma kršitvi dolžnega ravnanja odgovorne osebe občine, ki pri prodaji nepremičnine zasebni pravni osebi ni uporabila prave metode prodaje v smislu Zakona o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (Uradni list RS, št. 14/07, v nadaljevanju ZSPDPO), temveč je nepremičnine prodala z neposredno pogodbo, pri čemer je še dodatno zavedla občinski svet z napačno oznako katastrske občine nepremičnine.

Pristojnost Komisije, da daje načelna mnenja, določa 18. člen ZPKor. Natančneje jo ureja poslovnik komisije, ki v 1. alineji 13. člena določa, da Komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Kaj definicija korupcije zajema, je razvidno iz 3. alineje 2. člena ZPKor: "Korupcija" po tem zakonu je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Poslovnik v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni ne konkretni pravni akti, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katerimi Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alinei 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so le neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki terja pravočasno odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

Iz dokumentacije, s katero je Komisija razpolagala, izhaja:

  • da je občina leta 1979 postala lastnica nepremičnine (zemljišča), ki je bila predhodno družbena lastnina,
  • da je zemljišče, ki je bilo predmet prodaje, ocenjeno na vrednost, ki je bila višja od 20.000 EUR.

Občina je v predhodnem postopku na občinskem svetu sprejela program prodaje nepremičnin (zemljišč), iz katerega izhaja, da se zemljišča prodajo z neposredno pogodbo v skladu z določili 91. člena Zakona o urejanju prostora –ZureP-1 (Uradni list RS, št. 110/02, popr. 8/03), ker prodaja zemljišč predstavlja zaokrožitev gradbene parcele. Na podlagi programa prodaje in sklepa občinskega sveta je občina v letu 2009 sklenila prodajno pogodbo, s katero je zasebni gospodarski družbi prodala zemljišče z neposredno pogodbo. Iz prodajne pogodbe izhaja, da predstavlja prodano zemljišče funkcionalno zemljišče k parkirnim mestom (garažam), na katerih bo kupec nastopal kot investitor gradnje.

Občina se pri prodaji nepremičnine z neposredno pogodbo sklicuje na 91. člen ZureP-1, ki v 6. točki določa, da občina lahko proda nepremičnino iz prejšnjega člena s sklenitvijo neposredne pogodbe ali jo odda po predpisih o razpolaganju s premoženjem za zemljišča, ki so potrebna za smotrno izkoriščanje ali zaokrožitev gradbenih parcel, na katerih so obstoječi objekti. Navedena določba se sklicuje na nepremičnine iz prejšnjega, to je 90. člena ZureP-1. Ta pa določa, da mora občina ob prodaji nepremičnine, ki jo je pridobila na podlagi uveljavitve predkupne pravice ali z razlastitvijo, zahtevati od kupca, da se zaveže, da bo v določenem roku zgradil objekt, določen v prostorskem aktu.

Iz določbe 6. točke 91. člena ZureP-1 v povezavi z določbo 90. člena izhaja, da občina lahko z neposredno pogodbo proda nepremičnino, ki jo je pridobila na podlagi uveljavitve predkupne pravice ali z razlastitvijo, ki je potrebno za smotrno izkoriščanje ali zaokrožitev gradbenih parcel, na katerih so obstoječi objekti, ob prodaji pa mora zahtevati od kupca, da se zaveže, da bo v določenem roku zgradil objekt, določen v prostorskem aktu. Iz zemljiškoknjižnega izpiska ni razvidno, da bi občina pridobila nepremičnino na podlagi predkupne pravice ali z razlastitvijo, razvidno pa je, da je občina pridobila pravico uporabe in kasneje lastninsko pravico na nepremičnini na podlagi kupoprodajne pogodbe iz leta 1979. Občina tudi ob prodaji nepremičnine v prodajni pogodbi ni navedla, da je bila prodana nepremičnina pridobljena z razlastitvijo ali na podlagi uveljavitve predkupne pravice, niti v njej ni zahteve do kupca, da se zaveže v določenem roku zgraditi objekt, določen v prostorskem aktu, kot to določa 90. člen ZureP, na katerega se navezuje naslednji, 91. člen.

Občina, ki je prodala nepremičnino z uporabo metode neposredne pogodbe po 91. členu ZreP, je ravnala v neskladju z navedenim predpisom. Občina bi bila dolžna v navedenem primeru ravnati skladno z določbami Zakona o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (Uradni list RS, št 14/07, v nadaljevanju ZSPDPO). Po določbi 19. člena ZSPDPO so za razpolaganje z nepremičnim premoženjem predpisane naslednje metode razpolaganja: javna dražba, javno zbiranje ponudb in neposredna pogodba. Sklenitev neposredne pogodbe za prodajo nepremičnega premoženja je po 22. členu ZSPDPO možna, če:

  • se prodajajo solastniški deleži na nepremičninah, ki so manjši od 50% ali
  • se prodajajo solastniški deleži na zasedenih stanovanjih ali
  • gre za menjavo nepremičnin, pod pogojem, da se vrednost državnega premoženja in premoženja samoupravnih lokalnih skupnosti z zamenjavo ne zmanjša ter da razlika med zamenjanima nepremičninami ni večja od 20% vendar največ 80.000 EUR ali
  • se sklepa neposredna pogodba v roku treh mesecev od dneva, ko se je izkazalo, da sta bili neuspešno izbrana metoda razpolaganja iz 1. ali 2. točke prvega odstavka 19. člena tega Zakona z znižano izklicno ceno za največ 15%, v tem primeru je lahko cena v neposredni pogodbi nižja največ za 15% od objavljene (izklicne) cene ponovno izvedene metode razpolaganja iz 1. ali 2. točke prvega odstavka 19. člena tega Zakona, pred sklenitvijo neposredne pogodbe pa je v tem primeru potrebno izvesti postopek pogajanj z vsemi zainteresiranimi ponudniki ali
  • je posamezna ocenjena vrednost nepremičnine nižja od 20.000 EUR ali
  • je pridobitelj pravna oseba javnega prava, razen javnega podjetja ali
  • gre za dosego javne koristi skladno s pogoji iz soglasij dobaviteljev komunalnih, energetskih in elektronskih komunikacijskih storitev.

Iz dokumentacije izhaja, da občina v konkretnem primeru ni izpolnjevala nobenega od predpisanih pogojev iz 22. člena ZSPDPO, saj je prodala nepremičnino v svoji 100% lasti, ki je bila ocenjena na vrednost, višjo od 20.000 EUR, zasebni pravni osebi. S tem, ko je občina prodala nepremičnino zasebni pravni osebi z neposredno pogodbo, čeprav ni izpolnjevala pogojev iz 22. člena ZSPDPO, je kršila določila 19. člena ZSPDPO, po katerih bi bila dolžna prodajo izvesti po metodi javne dražbe ali metodi javnega zbiranja ponudb.

Komisija meni, da je uradna oseba občine s kršitvijo predpisa o razpolaganju s stvarnim premoženjem kršila dolžno ravnanje in s tem omogočila zasebni pravni osebi pridobitev neupravičene koristi v obliki nakupa nepremičnine. Ravnanje odgovorne osebe, ki pri opravljanju javnih nalog krši dolžno ravnanje in s tem drugemu omogoči določeno korist, pa ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Drago Kos

Predsednik