Načelno mnenje številka 186

Ravnanje uradnih oziroma odgovornih oseb javnega zavoda, ki s kršitvijo dolžnega ravnanja pri najemanju odvetniških in drugih zunanjih storitev drugemu omogočajo neupravičeno korist, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Uradne oziroma odgovorne osebe javnega zavoda, ki pogodbe za izvedbo javnih naročil brez pravne podlage podaljšujejo z aneksi, čeprav se zavedajo, da jim je potekel rok, kršijo dolžno ravnanje in drugemu omogočajo neupravičeno korist, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Ravnanje uradnih oseb v vodstvu ministrstva, ki kljub opozorilu na razloge za sum neupravičene porabe javnih finančnih sredstev v javnem zavodu, ki po resorni delitvi sodi v njihovo pristojnost, opustijo dolžno nadzorstvo in s tem drugim omogočijo pridobitev neupravičene koristi, odgovornim osebam zavoda pa izognitev postopku za ugotavljanje odgovornosti in vračilo neupravičeno porabljenih sredstev, je kršitev dolžnega ravnanja, ki ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije – ZPKor (Uradni list RS, št. 02/04 in nasl.) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) je Komisija za preprečevanje korupcije na seji dne 12.11.2009 sprejela naslednje

Načelno mnenje številka 186

  • Ravnanje uradnih oziroma odgovornih oseb javnega zavoda, ki s kršitvijo dolžnega ravnanja pri najemanju odvetniških in drugih zunanjih storitev drugemu omogočajo neupravičeno korist, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.
  • Uradne oziroma odgovorne osebe javnega zavoda, ki pogodbe za izvedbo javnih naročil brez pravne podlage podaljšujejo z aneksi, čeprav se zavedajo, da jim je potekel rok, kršijo dolžno ravnanje in drugemu omogočajo neupravičeno korist, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.
  • Ravnanje uradnih oseb v vodstvu ministrstva, ki kljub opozorilu na razloge za sum neupravičene porabe javnih finančnih sredstev v javnem zavodu, ki po resorni delitvi sodi v njihovo pristojnost, opustijo dolžno nadzorstvo in s tem drugim omogočijo pridobitev neupravičene koristi, odgovornim osebam zavoda pa izognitev postopku za ugotavljanje odgovornosti in vračilo neupravičeno porabljenih sredstev, je kršitev dolžnega ravnanja, ki ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

Komisija je v letu 2008 prejela prijavo o razlogih za sum storitve kaznivega dejanja zlorabe uradnega položaja (navedenih je več členov KZ), sum korupcije po ZPKor, kršitev delovnopravne zakonodaje in etičnega kodeksa javnih uslužbencev v enem od slovenskih javnih zavodov. Prijava je bila naslovljena na različne državne organe in javne funkcionarje. Komisija je prijavo obravnavala in izdala načelno mnenje o korupciji. Zaradi tega sta zavod in odgovorna oseba zavoda proti Komisiji oziroma Republiki Sloveniji, sicer ustanoviteljici zavoda, vložili tožbo in na stroške javnega proračuna najeli odvetniško pisarno. V zvezi s tem je Komisija večkrat opozorila pristojno ministrstvo, da je tožba zavoda povsem neutemeljena, tožba odgovorne osebe pa kvečjemu zasebna. Medtem je sodišče tožbo zavoda zavrglo, pri čemer se je sklicevalo na uveljavljeno sodno prakso, tožbo odgovorne osebe pa zavrnilo. Odločitev sodišča je tako potrdila razloge, zaradi katerih je Komisija opozarjala pristojno ministrstvo na neupravičeno porabo javnih finančnih sredstev v upravljanju zavoda. Prijave in ugotovitve Komisije dokazujejo, da ne gre za edini primer, ko so uradne oziroma odgovorne osebe zavoda odvetniške in druge zunanje storitve najemale v nasprotju z dolžnim ravnanjem pri upravljanju javnih finančnih sredstev, kot je razvidno iz navedb v nadaljevanju.

Pristojnost komisije, da daje načelna mnenja, določa 18. člen ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v 1. alineji 13. člena pravi, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Kaj definicija korupcije zajema, je razvidno iz 3. alineje 2. člena ZPKor: "Korupcija" po tem zakonu je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Poslovnik komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni in ne konkretni pravni akti, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so le neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki terja pravočasno odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

1. Odvetniške in druge zunanje storitve

1.1. V zadevi, opisani v uvodu obrazložitve, je odvetnik za pregled gradiva, pripravo tožb in sestavo prve pripravljalne vloge izstavil račune, ki samo v tem delu postopka znašajo nekaj manj kot 4.000,00 EUR. Koliko znašajo nadaljnji stroški odvetnikov in sodne takse v tej zadevi, ki jih je zavod plačal z javnim denarjem, Komisija ni mogla preveriti, ker je pristojno ministrstvo odklonilo ugotavljanje odgovornosti. Komisija razpolaga z razlogi za sum, da so bila izplačila tej odvetniški pisarni izvršena v nasprotju s pravili dolžnega ravnanja pri porabi javnega denarja. Sicer nakazila zavoda enemu od odvetnikov iz te pisarne v letih 2007 in 2008 do konca junija 2009 znašajo več kot 51.000,00 EUR.

V naslednji zadevi, ki jo vodi pod št. 242-171/2008, je Komisija prejela prijavo suma nezakonitega ravnanja v istem zavodu pri javnem naročilu. Isto prijavo je Komisiji odstopila Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil, ki jo je prejela od Tržnega inšpektorata Republike Slovenije. Iz prijave in javno dostopnega obvestila o oddaji tega javnega naročila je razvidno, da so ga najprej razdelili na tri ločene dele in nato v celoti oddali enemu ponudniku. Razpisana vrednost predmeta naročila je po javno dostopnih podatkih znašala le nekaj manj kot 1,5 milijona EUR brez DDV. Končna pogodbena vrednost je dosegla nekaj več kot 2,6 milijona EUR in je za okoli 1.300.000,00 EUR presegla razpisano vrednost javnega naročila. Upoštevaje Zakon o javnem naročanju gre za nesprejemljivo razliko med ponujeno in pogodbeno vrednostjo, ki je daleč presegla načrtovana javna finančna sredstva za izvedbo tega naročila.

Neizbrani ponudnik je vložil na Državno revizijsko komisijo zahtevek, kateremu je bilo ugodeno, stroške je zaradi tega ponovno plačal zavod. Komisija pa je ugotovila, da so javno naročilo proti plačilu pripravili in neposredno sodelovali v razpisni komisiji odvetniki iste odvetniške pisarne kot v zadevi št. 242-115/2008. Država je torej s pomočjo odvetnikov, ki jih je najel zavod, poleg odvetniških storitev in za okoli 1,3 milijona EUR dražjega naročila plačala neizbranemu ponudniku še stroške revizijskega postopka. Pri tem je treba upoštevati, da ima zavod v organizaciji vodstva zavoda posebno službo za javna naročila. Zakaj je zavod, ki je tovrstna naročila v preteklosti izvajal samostojno, potreboval pomoč odvetniške pisarne, Komisija ni mogla ugotoviti, ker je pristojno ministrstvo njena opozorila in zaprosila za preverjanje upravičenosti porabe javnega denarja za odvetniške storitve zavrnilo.

Sicer je zavod s podjetjem, ki je povezano z isto odvetniško družbo, v letu 2009 sklenil pogodbo o izvedbi tematskih delavnic, ki bi jih lahko in bi jih morali brez posebnih težav pripraviti in izvesti z notranjimi kadrovskimi viri zavoda ali pristojnega ministrstva, saj je šlo za tematiko področja, ki je zakonodajno in nadzorstveno ena od glavnih pristojnosti prav tega ministrstva. Kljub temu je zavod za stroške delavnic in za dva lista predstavitvenega gradiva plačal okoli 19.000,00 EUR.

1.2. V letu 2009 je zavod z drugo odvetniško pisarno sklenil pogodbo o opravljanju odvetniških storitev (v nadaljevanju: pogodba, št. 1), predmet katere so storitve pravne pomoči pri javnih naročilih in javnih razpisih, ter pogodbo za storitve zastopanja in nudenja pravne pomoči (v nadaljevanju: pogodba, št. 2).

Opredelitev predmeta pogodbe št. 1 kaže, da se nanaša na storitve javnega naročanja in javnih razpisov, za katere ima zavod sistemizirana delovna mesta in zaposlene javne uslužbence. Določba o plačilih storitev v pogodbi št. 1 odvetniku jamči pavšal 3.000,00 EUR, odvetnik pa lahko zavodu pošlje še dodaten račun, kadar sam oceni, da so stroški po odvetniški tarifi višji. Z drugimi besedami: če odvetnik meni, da so stroški posamezne storitve po odvetniški tarifi višji od pogodbenega zneska 3.000,00 EUR, razliko plača zavod oziroma država. Če so dejanski stroški nižji od 3.000,00 EUR, zopet nastane škoda za zavod oziroma državo, saj odvetniku denarja ni treba vrniti. Odvetnik je upravičen do sprotnega povračila izdatkov v zvezi z dajanjem pravne pomoči in stroškov (potni stroški, dnevnice, itd.) skladno s tarifo za storitve pravne pomoči. Pogodbeno določena odvetniška tarifa je skoraj enkrat višja od uradno določene.

Predmet pogodbe št. 2, sklenjene med zavodom in istim odvetnikom, so različne pravne storitve zastopanja in nudenja pravne pomoči. Komisija poudarja, da imata tako resorno ministrstvo kot zavod svoje pravne službe in pravne strokovnjake. Poleg tega državo v določenih primerih zastopa državno pravobranilstvo. Z vsem tem je najemanje odvetniških storitev kvečjemu lahko izjema, kadar je to v javnem interesu resnično potrebno. Pogodbena določila v pogodbi št. 2, ki urejajo nagrade in stroške odvetnika, med drugim pravijo, da za vse odvetniške storitve po tej pogodbi v obdobju enega meseca naročnik (tj. zavod oziroma država) plača odvetniku pavšal v višini 7.000,00 EUR, skupaj s pogodbo št. 1 torej 10.000,00 EUR pavšala mesečno. Seveda tudi pogodba št. 2 omogoča odvetniku, da lahko po lastni presoji pošlje dodaten račun, če meni, da so stroški po odvetniški tarifi višji od zneska 7.000,00 EUR. Če so stroški nižji od 7.000,00 EUR velja prvo pravilo, pomeni, da razliko plača zavod oziroma država. Pogodbeno določena odvetniška tarifa je tudi v pogodbi št. 2 skoraj enkrat višja od uradno določene.

Komisija za obe pogodbi razpolaga z dokazili, da so bile sklenjene v nasprotju s standardi poslovanja z javnimi finančnimi sredstvi. Komisija prav tako razpolaga z dokazili, da so bile odvetniške storitve v določenih primerih plačane za delo, ki so ga opravili uslužbenci zavoda, ki edini imajo potrebna znanja o tem, kaj je potrebno, da konkretni razpis oziroma naročilo zadosti potrebam, ciljem in planiranim stroškom javnega proračuna. Šlo je za ponavljajoče javne razpise, ki so bili pripravljeni na zavodu, nato poslani odvetniški pisarni, ki je samo v enem primeru izstavila račun 3.000,00 EUR za pregled dokumentacije in 4.000,00 EUR za pripravo pogodbe. Računi v drugem primeru znašajo 8.000,00 EUR za pripravo pogodb in 3.000,00 EUR za pregled dokumentacije. Komisija razpolaga s podatki, da nakazila tej odvetniški pisarni v obdobju od leta 2008 do prve polovice 2009 znašajo okoli 150.000,00 EUR.

S primerjavo izplačil zavoda tretji odvetniški pisarni je Komisija ugotovila izjemne razlike, ki se odražajo tako v zneskih kot v bistveno drugačnih pogojih obračunavanja storitev. Iz listinskih dokazov je razvidno, da tretja odvetniška pisarna že vrsto let zagotavlja zavodu kakovostne odvetniške storitve, zavod pa ji te storitve plačuje po normalni odvetniški tarifi. V primerjavi z drugo navedeno odvetniško pisarno, ki ji zavod po dveh pogodbah plačuje pavšal v skupnem znesku okoli 10.000,00 EUR na mesec in ji ob tem priznava še dodatno plačilo po višji odvetniški tarifi, je tretja odvetniška pisarna z gledišča gospodarnosti, smotrnosti in učinkovitosti porabe javnih finančnih sredstev bistveno bolj ugodna za javni proračun, z vidika enakopravnosti – v primerjavi z drugo navedeno pisarno - pa v bistveno slabšem položaju.

Čeprav Komisija ni mogla preveriti upravičenosti vseh izplačil za odvetniške in druge zunanje storitve, ker se pristojno ministrstvo na njena zaprosila ni odzvalo, razlike v načinu plačevanja in višini porabljenih javnih finančnih sredstev, ki izhajajo iz listinskega gradiva, že same po sebi zadoščajo za ugotovitev, da gre za očitno kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb zavoda pri razpolaganju z javnimi finančnimi sredstvi z namenom omogočiti drugemu neupravičeno korist. Kršitev dolžnega ravnanja in omogočanje neupravičene koristi pri najemanju odvetniških storitev za javne razpise in javne natečaje, ki so sicer pristojnost resornega ministrstva in bi jih lahko izvedli z notranjimi kadrovskimi viri, še dodatno potrjuje dejstvo, da ima zavod v svojem pravilniku o notranji organizacijski shemi med službami vodstva zavoda posebej sistemizirano službo za javna naročila in da javni uslužbenci zavoda razpise naročil dejansko pripravljajo. Kljub temu, da ima lastno službo za javna naročila, pravno službo in povrhu še pogodbe z odvetniki, je iz javno dostopnih objav razvodno, da so postopki javnih naročil zavoda pogosto spremenjeni, dopolnjeni in nato dokončno preklicani, predmet teh naročil pa na tudi netransparenten način dodeljen v izvedbo vedno istim izvajalcem. Vse to samo še dodatno utemeljuje ugotovitve Komisije, da uradne oziroma odgovorne osebe zavoda z razmeroma visokimi plačili odvetniških in drugih zunanjih storitev kršijo pravila dolžnega ravnanja, ki sicer uradnim oziroma odgovornim osebam v javnem sektorju narekujejo učinkovito in gospodarno porabo javnih finančnih sredstev ter enakopravno obravnavo vseh zainteresiranih fizičnih in pravnih oseb.

Komisija se zaveda, da se najemanju odvetniških in drugih zunanjih storitev za potrebe državnih organov, organov lokalnih skupnosti in organizacij, ki poslujejo z javnimi finančnimi sredstvi, vedno ni mogoče izogniti. Najemanje teh storitev z javnimi finančnimi sredstvi bi vedno moralo biti upravičeno, zakonito, transparentno, učinkovito, gospodarno, skratka v javnem interesu. Z gledišča upravičenosti je najemanje odvetniških ali drugih zunanjih storitev s finančnimi sredstvi javnega proračuna po mnenju Komisije lahko sprejemljivo le tedaj, ko naročnik, ki posluje z javnim denarjem, nima usposobljenih kadrov ali specialnih znanj oz. nima lastne službe za opravljanje tovrstnih storitev. V primeru, ko ima državni organ, organ lokalne skupnosti, javni zavod ali druga organizacija, ki posluje z javnim denarjem, za določeno storitev (npr: priprava in izvedba javnih razpisov in javnih naročil, izdelava splošnih aktov, vlaganje tožb in izvršb v nezahtevnih primerih, vodenje postopkov v nezahtevnih delovnopravnih zadevah, pomoč pri sklepanju pogodb, notranje svetovanje, idr.) na razpolago svoje kadre in službe, je nekritično naročanje teh storitev pri zunanjih izvajalcih samo po sebi sporno – ne glede na vrednost storitev in višino izplačil zunanjim izvajalcem – saj gre za občasno tudi za dvakratno plačilo istega dela.

Takrat, ko so odvetniške ali katere koli zunanje storitve nujne in neogibno potrebne za javni interes, so uradne oziroma odgovorne osebe, ki upravljajo z javnimi finančnimi sredstvi, dolžne ravnati skladno z obveznimi načeli zakonitosti, transparentnosti in enakopravnosti zainteresiranih ponudnikov oziroma izvajalcev. V primerih, ki so predmet obravnave v tem načelnem mnenju, so uradne oziroma odgovorne osebe zavoda očitno ravnale v nasprotju s temi pravili. Na podlagi opisa primerov in gradiva, s katerim razpolaga, je Komisija nesporno ugotovila, da so bile odvetniške in druge zunanje storitve najete in plačane, čeprav je že na prvi pogled očitno, da niso bile potrebne, bodisi zato, ker so bile neutemeljene, ali zato, ker bi jih zavod glede na lastne zmogljivosti in strokovne službe mogel in moral zagotoviti z notranjimi viri. Poleg tega očitne razlike v višini pogodbeno zagotovljenih in izplačanih javnih finančnih sredstev med enimi in drugimi izvajalci pravnih storitev potrjujejo tudi kršitev načela enakopravnosti in omogočanje neupravičene koristi očitno privilegiranim fizičnim in pravnim osebam, kar so sicer zakonski znaki korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

2. Opustitev projekta za nadzor ene od nacionalnih politik za uresničevanje strateških ciljev socialne države, zadeva št. 242-199/2009

Komisija je v mesecu marcu 2009 prejela prijavo suma kršitve dolžnega ravnanja pri opustitvi projekta za informatizacijo nadzora nad izvajanjem ene od nacionalnih politik za uresničevanje strateško pomembnih ciljev socialne države. Prijava se sklicuje na mnenje Računskega sodišča - v katerem sodišče opozarja na pomen tega projekta in daje priporočila za odpravo nepravilnosti - in ugotavlja, da se je stanje v nasprotju z omenjenimi priporočili le še poslabšalo. Finančna sredstva integralnega proračuna in evropskih virov, namenjena temu projektu, so po navedbah prijave porabljena za druge namene, projekt pa neposredno pred samim dokončanjem popolnoma ustavljen. Prijava ugotavlja, da so vzroki v različnih interesih, tako tistih, ki bi morali nadzirati, kot tistih, ki bi morali biti nadzirani. Ker so sicer ukrepi nadzora in uresničevanja omenjene nacionalne politike vezani na izjemno visoka finančna sredstva javnega proračuna in evropskih virov, saj letni proračun omenjenega zavoda znaša okoli 500 milijonov EUR, prijava opozarja, da ravnanje uradnih oziroma odgovornih oseb ministrstva in zavoda z opustitvijo projekta in priporočil Računskega sodišča za odpravo ugotovljenih nepravilnosti pri nadzornem sistemu že samo po sebi predstavlja visoko tveganje za finančna sredstva iz integralnega proračuna in evropskih virov financiranja nacionalnih projektov socialne države in uresničevanje strateških ciljev na področju, ki funkcionalno sodi v pristojnost javnega zavoda. Iz prijave je razvidno, da gre za isti javni zavod, kot v primerih, opisanih v predhodnem poglavju tega načelnega mnenja, in ministrstvo, ki je po resorni delitvi pristojno za nadzor nad delovanjem tega zavoda.

Komisija je prijavo sprejela v obravnavo in pristojno ministrstvo zaprosila za pojasnila. Ministrstvo je odgovorilo, da so navedbe v prijavi netočne in zavajajoče ter jih v celoti zavrnilo. Zatrdilo je, da je sistem nadzora nad omenjenim področjem in namembnostjo porabe javnih finančnih sredstev urejen v področnem zakonu. Nadzor izvaja Služba za notranjo kontrolo in nadzor, ki je notranja organizacijska enota ministrstva. V delovno področje te službe sodijo nadzor nad ukrepi, financiranimi s sredstvi strukturnih skladov, upravni nadzor nad zakonitostjo splošnih in posamičnih aktov zavoda, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, finančni nadzor nad namensko uporabo sredstev iz proračuna RS, nad namensko porabo sredstev iz strukturnih skladov ter nadzor nad delom zavoda. Nadzor nad porabo sredstev za financiranje programov omenjene nacionalne politike se po trditvah v odgovoru ministrstva izvaja na podlagi pogodbe o izvajanju in financiranju programov zavoda. Odgovor povzema namen opuščenega projekta in zatrjuje, da je bil zgrešen ter da ministrstvo nadzora nikakor ni opustilo, ker ga izvaja učinkovito in pri tem v polni meri upošteva priporočila Računskega sodišča, dana v revizijskem poročilu.

Komisija je v postopku s prijavo pridobila gradivo, iz katerega izhaja, da je bil omenjeni projekt namenjen stalnemu, natančnemu merjenju in kontroli aktivnosti, ki so predmet ene najpomembnejših nacionalnih politik na področju delovanja socialne države kot osnova oziroma pomoč za sprotno spremljanje odločitev v smeri čim bolj učinkovitega izvajanja aktivnosti in s tem povezanih finančnih sredstev v okviru zastavljenih ciljev. Aktivnosti projekta so potekale v obdobju 2003 do septembra 2008. Celotna investicija je znašala okvirno 597.000,00 EUR, porabljena finančna sredstva in viri financiranja so razvidni iz naslednje razpredelnice.

Tabela 1

Leto
Programska oprema (EUR)
Svetovanje in izobraževanje (EUR)
Viri financiranja
2003
115.400,00
62.500,00
EU financiranje
2004
115.400,00
37.500,00
proračun
2005
115.400,00
25.500,00
proračun
2006
131.880,00
32.110,00
proračun
2007
119.520,00
19.655,00
proračun
2008
odpoved projekta
42.845,00
neplačano
SKUPAJ
597.600,00
177.265,00
774.865,00

 

Uradne oziroma odgovorne osebe ministrstva so torej šele po petih letih izvajanja in stroških, ki skupaj znašajo 774.865,00 EUR, spoznale in Komisiji odgovorile, da je ta projekt zgrešen, ne da bi to kakorkoli natančneje utemeljile. V nasprotju z njihovimi trditvami o siceršnji učinkovitosti nadzora nad delovanjem javnega zavoda in notranjih kontrolah zavoda, pa je iz revizijskega poročila Računskega sodišča razvidno, da nadzorni sistem nad izvajanjem ukrepov na predmetnem področju v letih od 2004 do 2005 ni bil učinkovit, ker niso bili zagotovljeni pogoji za učinkovito delovanje vanj vgrajenih naslednjih nadzornih mehanizmov, ker:

  • ministrstvo ni zagotovilo vseh potrebnih pogojev za učinkovito delovanje nadzornih mehanizmov pri načrtovanju ukrepov;
  • ministrstvo ni zagotovilo vseh potrebnih pogojev za učinkovito delovanje nadzornih mehanizmov pri spremljanju izvajanja ukrepov;
  • ministrstvo ni zagotovilo vseh potrebnih pogojev za učinkovito izvajanje nadzora, ki ga je dolžno izvajati nad zavodom;
  • zavod ni zagotovil vseh potrebnih pogojev za učinkovito delovanje nadzornih mehanizmov pri obravnavi brezposelnih oseb;
  • zavod ni zagotovil vseh potrebnih pogojev za učinkovito delovanje nadzornih mehanizmov pri izbiri delodajalcev in drugih izvajalcev ukrepov zaposlovanja;
  • zavod ni zagotovil vseh potrebnih pogojev za učinkovito delovanje nadzornih mehanizmov, pri izvajanju pogodb;
  • zavod ni zagotovil vseh potrebnih pogojev za učinkovito delovanje nadzornih mehanizmov, vgrajenih v postopek izterjave.

Med priporočili ministrstvu in zavodu je Računsko sodišče posebej opozorilo na opredelitev uporabnikov in na naloge, namen in način uporabe informacijskega sistema indikatorjev za načrtovanje in spremljanje izvajanja ukrepov nacionalne politike, kar je sicer bil temeljni cilj projekta, za katerega so uradne osebe ministrstva šele po petih letih in porabljenih sredstvih ugotovile, da je zgrešen.

Kot odziv na trditve uradnih oseb ministrstva o zgrešenosti projekta je prijavitelj Komisiji dostavil primerjalni pregled prakse po državah Evropske unije, opremljen s ključnimi podatki in internetnimi naslovi, iz katerega je razvidno, da vse imajo informacijsko podprt sistem obdelave podatkov za praktično enak namen in cilje, kot so bili predvideni z vzpostavitvijo opuščenega projekta. Prijavitelj je dostavil še kronologijo opozoril uradnim oziroma odgovornim osebam ministrstva in ministru osebno, da je odločitev o opustitvi projekta napačna in škodljiva. Prijavitelj trdi, da so njegova opozorila po vrsti zavrnili, sam pa se je zaradi tega znašel v razmerah, ki jih občuti kot sistematično odtegovanje dela, trpinčenje in šikaniranje na delovnem mestu.

Komisija trditev uradnih oseb ministrstva, da je bil opuščeni projekt zgrešen, natančneje ni preverjala, saj je že iz navedenih ugotovitev Računskega sodišča in podatkov, ki jih je dostavil prijavitelj, razvidno, da je bila odločitev o ukinitvi projekta sporna. Kar je pri tem za oceno ravnanja uradnih in odgovornih oseb ministrstva in zavoda v smislu preprečevanja korupcije pomembno, je dejstvo, da je nadzor obeh neučinkovit, posledice, ki ob odsotnosti učinkovitega nadzora nastajajo, pa najbolj nazorno pokaže primer v nadaljevanju.

2.1. Sum korupcije pri javnem naročilu, ki po namenu, ciljih in virih financiranja sodi v okvir nacionalne politike za uresničevanje strateških ciljev socialne države pri reševanju problematike na enem od socialnih področij

Pri obravnavi prijave, ki jo vodi pod številko 242-199/2009, je Komisija pridobila podatke o sumu korupcije pri uresničevanju strateških ciljev države pri reševanju problematike na enem od socialnih področij. Konkretno gre za ravnanje uradnih oziroma odgovornih oseb ministrstva in zavoda pri javnem naročilu za neposredno uresničevanje teh ciljev, ki ga financirata integralni proračun in eden od evropskih skladov v skupni vrednosti 19 milijonov EUR z namenom vključiti za okoli 31.500 brezposelnih oseb v programe zaposlovanja. Ob upoštevanju dejstva, da je v Sloveniji zdaj že več kot 95.000 nezaposlenih, gre za nedvomno enega najbolj pomembnih projektov socialne države. Na podlagi podatkov in gradiv, s katerimi razpolaga, je Komisija v zvezi s tem javnim naročilom ugotovila sum korupcije že v samem postopku določanja cen izbranim izvajalcem, saj so razlike pri plačilu za isto storitev na udeleženca pri različnih izvajalcih presegale 1.000,00 in več EUR.

Na podlagi ugotovitev o razlikah v ceni storitev, ki bi na skupni ravni presegle več 100.000,00 EUR, je Komisija takoj pozvala ministrstvo, da razloge za sum korupcije preveri in ugotovi, zakaj je zavod v izbirnem postopku posameznim izvajalcem priznal takšno razliko v ceni za isto storitev. Ministrstvo je potrdilo razloge za sum in Komisiji sporočilo, da so razlike v ceni za nekatere sklope resnično velike in kažejo tudi do več 1.000,00 EUR na udeleženca. V odgovoru je zagotovilo, da bo zavod ponovil pogajanja in izbral izvajalce, ki bodo pripravljeni izvajati potrebne storitve po sprejemljivejši ceni. Kljub temu, da se je o sumu korupcije samo prepričalo, pa je ministrstvo v odgovoru Komisiji zapisalo, da je pri omenjenem javnem naročilu dosledno upoštevano merilo gospodarnosti, ki ga mora pri svojem delu upoštevati tako ministrstvo kot zavod.

Ugotovitve Komisije kažejo, da je dejansko stanje dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb ministrstva in zavoda pri omenjenem javnem naročilu različno od tega, kar v odgovoru zatrjuje ministrstvo. Javno naročilo z enakim namenom je bilo razpisano in oddano že leta 2005, tako da so uradne oziroma odgovorne osebe že iz tega naslova imele potrebna znanja in izkušnje, kar poleg obveznih znanj pri delu z javnimi naročili dodatno izključuje možnost naključja ali nehotene napake pri določanju nesprejemljivo visokih cen izbranim izvajalcem storitev. Kar zadeva časovno dinamiko za izvedbo naročila, je Komisija ugotovila, da je v dokumentaciji naročila iz leta 2005 natančno določen rok trajanja in dokončanja, ki je potekel koncem junija leta 2008. Do tega datuma bi morale uradne oziroma odgovorne osebe dokončati vse aktivnosti javnega naročila za obdobje 2005-2008 in obenem pripraviti vse potrebno za nemoteno in pravočasno izvedbo javnega naročila v obdobju od leta 2009 naprej. Namesto tega je ena od vodilnih uradnih oziroma odgovornih oseb zavoda izdala navodilo, da se storitve javnega naročila 2005-2008 in plačila izvajalcem podaljšujejo z aneksi. Upoštevaje obvezne roke javnega naročila 2005-2008 so uradne oziroma odgovorne osebe zavestno kršile dolžno ravnanje, tako s podaljševanjem in izplačili storitev na podlagi aneksov kot z opustitvijo pravočasne priprave in izvedbe postopka za razpis javnega naročila za obdobje 2009 in naprej. Glede aneksov k pogodbam, ki jim je potekel rok, se Komisija sklicuje na ugotovitve Računskega sodišča v revizijskem poročilu iz leta 2005, ko je zavodu izreklo mnenje s pridržkom, ker je ugotovilo, da je v posameznih primerih izvedel postopek za oddajo javnega naročila, nato pa sklenjeno pogodbo, ki je potekla, podaljševal z aneksi. Računsko sodišče je v zvezi s tem jasno opozorilo, da gre v takšnih primerih za plačilo, ki je izven postopka za oddajo javnega naročila, in ugotavlja, da je zavod v revidiranem obdobju na ta način, torej brez ustrezne podlage, nepravilno oddal naročila v znesku za več kot 500.000,00 EUR, s čimer je kršil določbe tedaj veljavnega zakona o javnih naročilih. Primer obravnavanega javnega naročila za obdobje 2005-2008 dokazuje, da uradne oziroma odgovorne osebe zavoda opozoril Računskega sodišča ne spoštujejo in s prakso nezakonitega podaljševanja pogodb, ki jim je potekel rok, kljub temu nadaljujejo. S tem uradne osebe zavestno in hote kršijo dolžno ravnanje, izvajalcem, ki jih na ta način plačujejo, pa omogočajo neupravičeno korist, kar so zakonski znaki korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Komisija razpolaga z dokazili, da so uradne oziroma odgovorne oseba že pripravljeno javno naročilo za obdobje od leta 2009 preklicale in ga nato ponovno pripravile. Čeprav je bilo pripravljeno po metodologiji praktično enakega projekta iz obdobja 2005-2008, je bilo javno naročilo za leto 2009 innaprej z opustitvijo pravočasnih priprav na razpis in s preklicem iz nerazumljivih razlogov odloženo, kar ima za posledico prav tako nepotrebno in v danih razmerah nerazumno odlašanje uporabe finančnih sredstev integralnega proračuna in evropskega sklada, namenjenih prav reševanju problematike nezaposlenih. Listinsko gradivo dokazuje, da je bilo uresničevanje pogojev za črpanje sredstev po načrtovani dinamiki predvideno za mesec maj 2009. Od takrat naprej je imel zavod za reševanje problematike nezaposlenih v letu 2009 na razpolago 850.000 EUR evropskih sredstev in 150.000,00 EUR iz integralnega proračuna. Zaradi zamujanja z roki naročila so ta sredstva, ki skupaj znašajo 1.000.000,00 EUR, za nezaposlene v letu 2009 izgubljena. Po drugi strani so, kot rečeno, uradne oziroma odgovorne osebe zavoda izvajalcem storitev javnega naročila 2005-2008 z aneksi omogočale neupravičeno korist. Ker bi se po svojem uradnem položaju in uradnih dolžnostih mogle in morale zavedati, da s tem kršijo dolžno ravnanje, saj jih je na nedopustnost sklepanja aneksov k pogodbam, ki jim je potekel rok, v revizijskem poročilu opozorilo Računsko sodišče, drugim omogočajo neupravičeno korist, javnemu proračunu in nezaposlenim pa škodo, so uradne oziroma odgovorne osebe v navedene kršitve dolžnega ravnanja zavestno privolile in jih očitno hotele storiti. Takšna oblika kršitev dolžnega ravnanja je po kazenskopravni teoriji primerljiva z institutom naklepnega ravnanja pri izvrševanju kaznivih dejanj zoper uradno dolžnost in zato tudi po mnenju Komisije sodi med najhujše oblike korupcije.

II.

Ko je zaznala sum neupravičene porabe javnih finančnih sredstev za najemanje odvetniških storitev, je Komisija opozarjala uradne osebe v vodstvu ministrstva in ministra osebno ter jih pozivala k ukrepanju. V zadevi 242-115/2008 je bilo že od vsega začetka jasno, da je tožba javnega zavoda proti državi pravno in dejansko nesmiselna, tožba odgovorne osebe pa kvečjemu zasebna zadeva. V prepričanju, da je vodstvo ministrstva zainteresirano, da se neupravičena poraba javnih finančnih sredstev prepreči in sankcionira, od kršiteljev pa zahteva vrnitev neupravičeno porabljenih javnih sredstev, je Komisija z dopisom št. 16-242-115/2008, datum 21.01.2009, pozvala ministrstvo, da ukrepa. Predlog za ukrepanje je ministrstvo zavrnilo z obrazložitvijo, da je poraba javnih finančnih sredstev v tem primeru upravičena. Medtem je pristojno sodišče tožbo zavoda zavrglo, pri čemer se je oprlo na uveljavljeno sodno prakso, na katero je pred tem Komisija opozorila ministrstvo, namreč, da javni zavod ne more kar tako tožiti države: »prvo-tožeča stranka (zavod) kot javno-pravni subjekt zato ne more biti tožnik v upravnem sporu...« (povzetek iz odločitve sodišča). Komisija je nato z dopisom (št. 16-242-115/2008, datum 17.08.2009) ponovno pozvala ministrstvo, da sporoči, kdo oz. katera uradna oseba je opustila dolžno ravnanje preprečiti neupravičeno porabo javnih finančnih sredstev, saj je bilo ministrstvo o tem pravočasno obveščeno. V okviru nadzorstvenih pristojnosti nad zavodom bi bilo logično, da ministrstvo pokaže vsaj zanimanje in pristojnim službam naloži preverjanje razlogov za sum, da zavod pri najemanju odvetniških storitev z javnimi finančnimi sredstvi ravna v nasprotju z namenom javnega financiranja.

Na zaprosilo Komisije se je odzval kabinet ministra in v odgovoru jasno pokazal, da neupravičeni porabi proračunskih sredstev v tem primeru ne nasprotuje, ampak jo celo podpira. Zaradi tega se je Komisija z dopisom (št. 16-242-115/2008, datum 09.09.2009) obrnila neposredno na ministra. V dopisu ga je seznanila, da je bilo ministrstvo pravočasno opozorjeno na neupravičeno porabo javnih finančnih sredstev ter pozvano, da v okviru svojih nadzorstvenih pristojnosti ukrepa. V dopisu je Komisija ministra seznanila, da razpolaga s konkretnimi podatki in dokazi o razlogih za sum neupravičene porabe javnega denarja in omogočanja neupravičene koristi na škodo javnega proračuna tudi v drugih primerih, ki so predmet tega načelnega mnenja. Komisija je ministru predlagala, da ga individualno seznani s podatki in razlogi za sum oškodovanja javnega proračuna, ker je pričakovala, da bo že zaradi objektivne odgovornosti ministra za delovanje resorja, ki ga vodi, ukrepal, saj je šlo za sum korupcije in negospodarnega ravnanja z javnimi finančnimi sredstvi v zavodu, ki letno obrača okoli 500.000.000,00 EUR javnega denarja.

Minister na obvestilo in predlog Komisije sploh ni odgovoril. Iz njegovega kabineta so poslali kratek odklonilen odgovor, v katerem so glede suma oškodovanja javnega proračuna le pripomnili: "Vsekakor pa bi nas zanimalo, s kakšnimi podatki in dokazi razpolagate, in bi se z njimi želeli seznaniti". Od takrat naprej nihče od pristojnih iz vodstva ministrstva, ne minister in ne njegov kabinet, ni izrazil prav nobenega zanimanja za seznanitev, kaj šele za ukrepanje proti korupciji in oškodovanju javnega proračuna.

V kolikor bi minister in druge odgovorne osebe ministrstva pokazali resnično zanimanje za obvestila Komisije o sumu neupravičene porabe finančnih sredstev javnega proračuna, kar bi glede na uradni položaj in uradne dolžnosti mogli in morali storiti, bi jim Komisija predložila vse svoje ugotovitve, navedene v tem načelnem mnenju. Tudi takrat, ko je prijavitelj, sicer uslužbenec ministrstva, opozarjal, da bo opustitev nadzora, na katero je v revizijskih poročilih opozorilo Računsko sodišče, imela posledice, jih to sploh ni zanimalo. Namesto, da bi opozorilom prisluhnili, so prijavitelja začeli sistematično ovirati pri njegovem delu. Nobenega zanimanja za preprečitev in ugotavljanje kršitev dolžnega ravnanja v zavodu in ministrstvu, vodstvo ministrstva z ministrom na čelu ni pokazalo niti takrat, ko je notranja organizacijska enota potrdila ugotovitve Komisije o sumu korupcije in izjemnih razlikah v cenah storitev v postopku javnega naročila za reševanje problematike nezaposlenih. Prav tako se nihče od omenjenih ni posebej vznemirjal niti zaradi tega, da načrtovana pomoč nezaposlenim v višini 19 milijonov EUR že skoraj eno leto zamuja, planirana sredstva v višini enega milijona EUR v letu 2009 pa so enostavno porabili v druge namene.

Komisija razpolaga še z vrsto drugih razlogov za sum korupcije in neupravičene porabe javnih finančnih sredstev zavoda, ki jih zaradi nesodelovanja ministrstva še ni mogla preveriti in obravnavati v tem načelnem mnenju. Komisija je zato pozvala pristojni direktorat ministrstva v pričakovanju, da bo te razloge tokrat natančneje pojasnil. Preko pristojnega direktorata je Komisija pozvala Svet zavoda, da pojasni, kako je v svoji nadzorstveni in vodstveni vlogi ukrepal glede navedenih in ostalih kršitev dolžnega ravnanja pri upravljanju javnih finančnih sredstev zavoda. Komisija pričakuje, da se bodo pristojne službe notranjega nadzora, na katere se ministrstvo v odgovoru Komisiji sklicuje, ko zatrjuje, da je nadzor ministrstva in zavoda učinkovit, tokrat odzvale na resnično učinkovit način. V nasprotnem Komisija opozarja, da ima lahko opustitev učinkovitega nadzora in ukrepanja v danih okoliščinah, ko so službe notranjega nadzora v ministrstvu in zavodu opozorjene na konkretne kršitve in zlorabe javnih finančnih sredstev, za posledico kazensko odgovornost zaradi storitve katerega od kaznivih dejanj zoper uradno dolžnost in javna pooblastila. Ob tem poziva notranje nadzorstvene službe, da se v primeru kakršnihkoli pritiskov na njihovo delo neposredno obrnejo na Komisijo ali na Policijo in zahtevajo potrebno pomoč pri zagotavljanju pogojev za izvedbo učinkovitega nadzora.

Komisija je prepričana, da bo tudi Vlada Republike Slovenije v skladu s svojimi ustavnimi in zakonskimi pristojnostmi terjala od pristojnega ministra ustrezna pojasnila glede nastale situacije in glede razlogov za zavrnitev sodelovanja med ministrstvom in Komisijo pri preprečevanju korupcije in oškodovanja javnega proračuna, pri zastoju postopka za črpanje evropskih sredstev in reševanju socialne stiske nezaposlenih ljudi. Komisija je o svojih ugotovitvah že obvestila predstavnike organov odkrivanja kaznivih dejanj, saj ocenjuje, da gre za kazniva dejanja, storilec katerih se preganja po uradni dolžnosti.

III.

Na podlagi zgoraj navedenih ugotovitev o razlogih za sum korupcije Komisija meni, da so uradne oziroma odgovorne osebe ministrstva in zavoda v obravnavanih primerih storile več kršitev dolžnega ravnanja z neposrednim namenom, da drugim omogočijo neupravičeno korist na škodo javnih finančnih sredstev, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Uradne osebe v vodstvu ministrstva se na opozorila o neupravičeni porabi javnih finančnih sredstev niso odzvale, čeprav bi se po svoji uradni dolžnosti in uradnem položaju mogle in morale odzvati in ukrepati. Takšno ravnanje uradnih oseb, ko kljub opozorilom na sum neupravičene porabe javnih finančnih sredstev opustijo dolžno nadzorstvo in ukrepanje ter s tem omogočijo storilcem, da se izognejo postopku za ugotavljanje odgovornosti in vračilo neupravičeno porabljenih sredstev javnega proračuna, je kršitev dolžnega ravnanja, ki ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

V razmerah, ko se celotna družba spopada z iskanjem rešitev, kako pomagati brezposelnim in drugače socialno ogroženim ljudem, so uradne oziroma odgovorne osebe zavoda v zgoraj navedenih primerih za odvetniške in druge zunanje storitve zapravile več 100.000,00 EUR. Z opustitvijo obravnavanega projekta informatizacije so praktično zavrgle okrog 700.000,00 EUR, pri projektu pomoči nezaposlenim pa samo zaradi zamujanja financiranja za okoli 1.000.000,00 EUR.

Upoštevaje zaostrene gospodarske in socialne razmere, perečo gospodarsko krizo in dejstvo, da je v naši državi že več kot 95.000 ljudi brez redne zaposlitve, se pravi brez rednega vira sredstev za preživljanje, Komisija ugotavlja, da opisano ravnanje uradnih oziroma odgovornih oseb ministrstva in zavoda pomeni tudi očitno kršitev Ukrepov in prilagoditev ekonomske politike zaradi poslabšanja gospodarskih razmer, ki sta jih Vlada Republike Slovenije in Ministrstvo za javno upravo določila javnemu sektorju kot obvezno gradivo in standard dolžnega ravnanja pri porabi javnih finančnih sredstev (gradivo ukrepov je dostopno na: http://www.vlada.si/si/teme_in_projekti/aktivno_proti_financni_in_gospodarski_krizi/ukrepi_namenjeni_javnemu_sektorju/).

Navedeno daje ugotovljenim kršitvam dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb ministrstva in zavoda v obravnavanem primeru posebno težo tudi v smislu ugotavljanja konkretne odgovornosti in vračila neupravičeno porabljenega javnega denarja, pri čemer Komisija poudarja, da je šlo večinoma za zavestno in hoteno omogočanje neupravičene koristi drugim, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik