Načelno mnenje številka 193

Ravnanje javnega funkcionarja, ki poseže v avtonomnost izobraževalne ustanove in izobraževalnega procesa ter svobodo znanstvenega delovanja in ustvarjanja zato, da vpliva ali poskuša vplivati na sestavo znanstveno-pedagoškega telesa, pristojnega za odločanje o pridobitvi oziroma podelitvi akademskega naziva in stopnje izobrazbe, je kršitev dolžnega ravnanja, s katero drugemu pridobi ali poskuša pridobiti neupravičeno korist, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije – ZPKor (Uradni list RS, št. 02/04) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) je Komisija za preprečevanje korupcije na seji dne 29.1.2010 sprejela naslednje

Načelno mnenje številka 193

  • Ravnanje javnega funkcionarja, ki poseže v avtonomnost izobraževalne ustanove in izobraževalnega procesa ter svobodo znanstvenega delovanja in ustvarjanja zato, da vpliva ali poskuša vplivati na sestavo znanstveno-pedagoškega telesa, pristojnega za odločanje o pridobitvi oziroma podelitvi akademskega naziva in stopnje izobrazbe, je kršitev dolžnega ravnanja, s katero drugemu pridobi ali poskuša pridobiti neupravičeno korist, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

Komisija je v januarju 2010 prejela prijavo o sumu korupcije glede ravnanja enega od aktualnih ministrov, ker je v funkciji, ki jo opravlja, poskušal vplivati na sestavo znanstveno-pedagoškega telesa, pristojnega za oceno znanstvenega dela kandidata za pridobitev akademskega naziva in stopnje izobrazbe. Iz prijave in zbranega gradiva izhaja, da je minister prek tajništva ministrstva poklical predstojnika visokošolske ustanove, mu izrazil nestrinjanje s sestavo omenjenega znanstveno-pedagoškega telesa in zahteval spremembo njegovih članov v postopku za oceno konkretnega znanstvenega dela, ki ga je kot kandidat za pridobitev akademske izobrazbe predložil javni uslužbenec istega ministrstva. Minister je torej od avtonomne akademske ustanove zahteval, da v znanstveno-pedagoškem procesu upošteva njegovo nestrinjanje z izbiro nosilcev tega procesa, izloči posamezne člane in namesto njih imenuje tiste, ki bi bili po ministrovi izbiri bolj primerni.

Skupaj s prijavo je Komisija dobila podatek, da je po ministrovi intervenciji tudi kandidat za pridobitev izobrazbe izrazil podobno nestrinjanje in razloge za zamenjavo članov omenjenega znanstveno-pedagoškega telesa, vendar se s tem ni ukvarjala, ker je šlo za razmerje, ki ga urejajo pravila o vodenju tovrstnih postopkov in pravicah udeležencev, v katerem ni našla razlogov za sum korupcije. V delu, ki se nanaša na opisano ravnanje ministra, pa je Komisija prijavo sprejela v obravnavo in se na podlagi zbranega gradiva opredelila tako, kot je navedeno v izreku tega načelnega mnenja.

Pristojnost komisije je, da daje načelna mnenja, kot to določa 18. člena ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v alineji 13. člena pravi, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Kaj definicija korupcije zajema, je razvidno iz 3. alineje 2. člena ZPKor: "Korupcija" po tem zakonu je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi posredno ali neposredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Poslovnik komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna menja niso ne splošni in ne konkretni pravni akt, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so le neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki terja pravočasno odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična ) merila in pravni red kot celoto.

Pri oceni, ali opisano ravnanje ministra, ko je v javni funkciji, ki jo opravlja, posegel v avtonomijo akademske ustanove ter svobodo znanstvenega delovanja nosilcev izobraževanja in članov znanstveno-pedagoških teles, predstavlja kršitev dolžnega ravnanja, se je Komisija oprla predvsem na ustavne določbe o izobrazbi in šolanju (57. člen Ustave), avtonomnosti univerze in drugih visokih šol (58. člen Ustave), svobodo znanosti in umetnosti (59. člen Ustave), prav tako na odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije in dognanja ustavnopravne teorije glede ustavno zajamčene avtonomnosti univerze in drugih visokih šol in svobode znanstvenega delovanja. Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-34/94 ugotavlja, da je urejanje študijskega režima, oblik in obdobij preverjanja znanja sestavni del načela avtonomije, v katero sodi tehnologija izvajanja pedagoškega procesa, katerega sestavni del so preizkusi znanja. Svoboda znanosti pa se po ugotovitvah Ustavnega sodišča izraža najprej kot individualna negativna pravica, na drugi strani pa kot močna institucionalna pravica. V tem okviru svoboda znanosti zagotavlja predvsem pravico do obrambe pred posegi države na proces pridobivanja in posredovanja znanstvenih dognanj. Tak poseg je lahko vplivanje na posameznega znanstvenika ali vplivanje na znanstvene zavode in institucije. Država je dolžna varovati znanstveno svobodo tudi pred vplivom tretjih oseb (glejte: komentar 57. 58. 59. člena Ustave Republike Slovenije, v: Šturm et al., 2002).

Upoštevaje navedene ugotovitve Komisija meni, da je minister grobo posegel v ustavno zajamčeno avtonomnost izobraževalne ustanove in izobraževalnega procesa ter svobodo znanstvenega delovanja in ustvarjanja, ko je od predstojnika te ustanove zahteval, da zamenja posamezne člane pristojnega znanstveno-pedagoškega telesa, pri čemer je izrazil jasen namen, da želi doseči spremembo pogojev, med katere sodi tudi vnaprej predvideno število poimensko določenih nosilcev posameznih znanstvenih in izobraževalnih procesov v postopku za oceno konkretnega znanstvenega dela, katerega je predložil kandidat, sicer javni uslužbenec istega ministrstva.

Z opisanim ravnanjem je minister po mnenju Komisije kršil tudi določbe Kodeksa ravnanja javnih uslužbencev (Kodeks) (Uradni list RS, št. 8/2001), ki se po sklepu Vlade Republike Slovenije smiselno uporablja za ministre in druge funkcionarje, ker je s tem javni interes po spoštovanju pravnega reda zavestno in hote podredil zasebnemu interesu, da vpliva na spremembo pogojev postopka za oceno konkretnega znanstvenega dela. V obravnavanem primeru minister ni imel prav nobenih pooblastil, da posega v avtonomnost izobraževalne ustanove in svobodo znanstvenega delovanja – prav nasprotno, kot javni funkcionar bi se moral temu predvsem odločno upreti.

Po 8. členu Kodeksa javni uslužbenec oz. funkcionar ne sme izkoriščati svojega položaja za zasebni interes. Zasebni interes javnega uslužbenca oziroma funkcionarja po drugem odstavku 13. člena Kodeksa vključuje kakršno koli korist zanj, za njegovo družino, bližnje sorodnike, prijatelje in osebe ali osebe javnega ali zasebnega prava, s katerimi ima ali je imel poslovne ali politične stike. V obravnavanem primeru je minister ravnal tako, da je v funkciji, ki jo opravlja, zavestno posegel v zajamčeno avtonomnost izobraževalne ustanove ter svobodo znanstvenega ustvarjanja in delovanja z namenom, da kandidatu za pridobitev akademskega naziva in stopnje izobrazbe zagotovi opravljanje študijskih obveznosti pod pogoji, ki bi bili v njegovem zasebnem interesu, kar je v danih okoliščinah neupravičena korist, za katero si je minister z opisano kršitvijo dolžnega ravnanja prizadeval, da jo omogoči.

Takšno ravnanje javnega funkcionarja, ko s kršitvijo dolžnega ravnanja drugemu omogoča ali poskuša omogočiti neupravičeno korist, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik