Načelno mnenje številka 225

Ravnanje uradnih oziroma odgovornih oseb v državnih organih, organih lokalne samouprave in javnih zavodih, ki s kršitvami predpisov o plačnem sistemu in napredovanju v javnem sektorju omogočajo drugim pridobitev neupravičene koristi z neupravičenim napredovanjem in povišanjem plače, je kršitev dolžnega ravnanja, ki ustreza definiciji korupcije po 1. točki 4. člena ZIntPK. Ravnanje uradnih oziroma odgovornih oseb v državnih organih, organih lokalne samouprave in javnih zavodih, ki po ugotovljenih kršitvah predpisov o napredovanju in plačnem sistemu v javnem sektorju, ne upoštevajo odrejenih ukrepov pristojnih organov in ne odpravijo ugotovljenih nepravilnosti, je kršitev dolžnega ravnanja, s katero drugim omogočajo, da obdržijo neupravičeno pridobljeno korist, ki ustreza definiciji korupcije po 1. točki 4. člena ZIntPK.

Na podlagi 13. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK, Uradni list RS, št. 45/10) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04), ki se uporablja na podlagi 1. alineje prvega odstavka 88. člena ZIntPK, je Komisija za preprečevanje korupcije na seji dne 9.9.2010 sprejela naslednje

Načelno mnenje številka 225

  • Ravnanje uradnih oziroma odgovornih oseb v državnih organih, organih lokalne samouprave in javnih zavodih, ki s kršitvami predpisov o plačnem sistemu in napredovanju v javnem sektorju omogočajo drugim pridobitev neupravičene koristi z neupravičenim napredovanjem in povišanjem plače, je kršitev dolžnega ravnanja, ki ustreza definiciji korupcije po 1. točki 4. člena ZIntPK.
  • Ravnanje uradnih oziroma odgovornih oseb v državnih organih, organih lokalne samouprave in javnih zavodih, ki po ugotovljenih kršitvah predpisov o napredovanju in plačnem sistemu v javnem sektorju, ne upoštevajo odrejenih ukrepov pristojnih organov in ne odpravijo ugotovljenih nepravilnosti, je kršitev dolžnega ravnanja, s katero drugim omogočajo, da obdržijo neupravičeno pridobljeno korist, ki ustreza definiciji korupcije po 1. točki 4. člena ZIntPK.

Obrazložitev

Na podlagi ugotovitev v lastnih postopkih, v katerih je obravnavala sum korupcije (na primer v zadevi št. 242-604/2008 in 242-199/2009), ugotovitev drugih državnih organov in njihovih pristojnih služb, predvsem Računskega sodišča in Ministrstva za javno upravo ter poročanj v medijih o številnih kršitvah dolžnega ravnanja pri določanju plač v javnem sektorju z neupravičenim podeljevanjem previsokih plač javnim funkcionarjem in uslužbencem, je Komisija sklenila, da zadevno problematiko obravnava v skladu s prvim odstavkom 13. člena ZIntPK, ki določa, da lahko načelna mnenja izdaja tudi na lastno pobudo.

Pristojnost Komisije, da daje načelna mnenja, je določena v 8. alineji prvega odstavka 12. člena ZIntPK. Postopek sprejemanja in naravo načelnih mnenj natančneje urejata 13. člen ZIntPK in Poslovnik komisije, ki se na podlagi 1. alineje prvega odstavka 88. člena ZIntPK še uporablja. Poslovnik v 1. alineji 13. člena določa, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Definicija korupcije je zapisana v 1. točki 4. člena ZIntPK: ” “korupcija” je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih in odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega”.

V prvem odstavku 13. člena ZIntPK je določeno, da Komisija oblikuje načelna mnenja, v katerih se na lastno pobudo ali na podlagi prijav o sumu korupcije v konkretnih zadevah opredeli do posameznih ravnanj, kar pa ne pomeni odločanja o odgovornosti udeleženih fizičnih ali pravnih oseb. Poslovnik Komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Niso ne splošni in ne konkretni pravni akt, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih pravnih ali fizičnih oseb, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ugotavlja dejansko stanje konkretnih ravnanj, ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 1. točki 4. člena ZIntPK (prej 3. alineja 2. člena ZPKor).

Načelna mnenja so torej le neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZIntPK, da za krepitev pravne države poleg integritete in transparentnosti v javnem sektorju zahteva učinkovito odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj korupcije, ne le čakanje na njen nastanek in posledice. Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

I.

Na podlagi ugotovitev iz lastnih postopkov o sumih nepravilnosti pri izvedbi plačne reforme v javnem sektorju je Komisija v mesecu juliju 2010 zaprosila Ministrstvo za javno upravo za pojasnila. V zaprosilu je med drugim zapisala, da gre za širši problem, ko uradne oziroma odgovorne osebe spremembo plačnega sistema v javnem sektorju očitno zlorabljajo tako, da v nasprotju z zakonom spreminjajo sistemizacijo in posameznikom oziroma kar celim skupinam javnih uslužbencev omogočajo neupravičeno povečanje plače. Po drugi strani pa za urejanje plačnega sistema najemajo in z javnimi finančnimi sredstvi plačujejo zunanje storitve za namen uresničevanja reforme plačnega sistema.

Ministrstvo za javno upravo (MJU) je odgovorilo, da je že Vlada Republike Slovenije koncem meseca aprila 2009 naložila pristojnim ministrstvom, da v skladu z metodologijo MJU izvedejo obvezne nadzore prehoda na nov plačni sistem pri uporabnikih proračuna iz svoje pristojnosti. V zvezi z ugotovitvami pri obveznih nadzorih, ki so jih posamezni resorji na posebnih obrazcih posredovali MJU, je slednje pripravilo vmesno poročilo o opravljenih obveznih nadzorih in ga posredovalo v vladni postopek s predlogom, da Vlada RS naloži pristojnim ministrstvom, da do 1. decembra 2009 pripravijo dokončno poročilo o opravljenih obveznih nadzorih prehoda na nov plačni sistem v javnem sektorju, s posebnim poudarkom na finančnih učinkih.

Pri vseh vprašanjih, kjer so bile izražene težnje za povišanje zahtevnosti delovnih mest, je MJU posebej opozarjalo, da povečanje zahtevnosti, sprememba sistemiziranje obstoječih ali sistemiziranje novih delovnih mest, ipd, ni namen prehoda na nov plačni sistem, ampak je to določitev višine in strukture plač ter sprememba relativnih razmerij med njimi in sicer pod predpostavko enake zahtevnosti delovnih mest. Posebej so poudarili, da uvedba novega plačnega sistema ne sme vplivati na spremembo organizacijske strukture (ne sme neutemeljeno višati zahtevnost delovnih mest oziroma izvajati organizacijskih sprememb).

MJU je pred uvedbo novega plačnega sistema izvedlo usposabljanje (inštruktažo) za uporabnike proračuna iz posameznih dejavnosti javnega sektorja. Prav tako je Pogajalska komisija dne 1.8.2009 sprejela stališče in pojasnila glede sklepanja aneksov k pogodbam o zaposlitvi. Tako MJU kot Pogajalska skupina sta opozarjali, da Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS) v 48. in 48.a členu določa, da se prehod v nov plačni sistem izvede z aneksom k pogodbi o zaposlitvi, ki ne spreminja delovnopravnega položaja javnega uslužbenca, pač pa prehod na nov plačni sistem z aneksom temelji na predpostavkah, ki morajo biti izpolnjene, da je takšen aneks zakonit. Temelja predpostavka, zaradi katere ZSPJS vsebuje navedeni določbi in ki mora za uporabo teh določb biti izpolnjena, je, da prehod v nov plačni sistem ne pomeni nobenih sprememb v vrsti opravil, ki jih opravlja javni uslužbenec in ne sprememb v zahtevnosti njegovega delovnega mesta, pa tudi ne kakšnih drugih organizacijskih sprememb.

Glede na navedene povzetke aktivnosti MJU pri zagotavljanju zakonitega in učinkovitega prehoda v nov plačni sistem je jasno, da so bila ministrstva in posredni uporabniki proračuna seznanjeni, kako morajo ravnati, da prehod na nov plačni sistem poteka zakonito. Ugotovitve Komisije iz njenih lastnih postopkov, kot tudi ugotovitve posebnih nadzorstvenih skupin, ustanovljenih za izvedbo nadzora nad prehodom v nov plačni sistem, dokazujejo, da so nekatere uradne oz. odgovorne osebe v javnem sektorju vedoma opustile dolžno ravnanje in prehod v nov plačni sistem na različne načine uporabile (zlorabile) zato, da so predvsem vodilnim in zaposlenim na najzahtevnejših delovnih mestih omogočile zasedbo delovnih mest z višjim plačnim razredom ter posledično višjo plačo, kar je kršitev dolžnega ravnanja zaradi omogočanja neupravičene koristi drugemu.

Na podlagi javno dostopnih podatkov je Komisija ugotovila, da je opisane kršitve dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb pri prehodu na nov plačni sistem v javnem sektorju obravnavalo tudi Računsko sodišče RS. Revizijska poročila, dostopna na spletnih straneh Računskega sodišča RS (http://www.rs-rs.si/rsrs/rsrs.nsf/uvod?openForm), dokazujejo, da so večinoma vodilni in zaposleni na najzahtevnejših delovnih mestih do prehoda na nov plačni sistem zasedali delovna mesta v nasprotju s predpisi o napredovanju in plačah v javnem sektorju, posledica tega pa je bila tudi nepravilna določitev plač, tako da je skupna ocenjena vrednost preveč oziroma neupravičeno izplačanih plač samo v eni od revidiranih javnih institucij znašala več kot 100.000,00 EUR.

II.

Na podlagi zgoraj navedenih ugotovitev Komisija meni, da je ravnanje uradnih oziroma odgovornih oseb v državnih organih, organih lokalne samouprave in javnih zavodih, ki s kršitvami predpisov o plačnem sistemu in napredovanju v javnem sektorju v škodo javnega proračuna omogočajo drugim neupravičeno korist v obliki neupravičenega napredovanja in povišanja plače, kršitev dolžnega ravnanja, ki ustreza definiciji korupcije po 1. točki 4. člena ZIntPK.

Ugotovljene kršitve dolžnega ravnanja in omogočanje neupravičene koristi z neupravičenim napredovanjem in izplačanimi razlikami osebnega dohodka so se ponekod nadaljevale tudi potem, ko so pristojni nadzorstveni organi in službe v konkretnih primerih natančno ocenili in opozorili na nepravilnosti pri napredovanjih in prehodu na nov plačni sistem ter zahtevali ustrezne ukrepe, vendar uradne oziroma odgovorne osebe odrejenih ukrepov niso spoštovale in kršitev kljub temu niso odpravile. Takšno ravnanje uradnih oziroma odgovornih oseb v državnih organih, organih lokalne samouprave in javnih zavodih, ki po ugotovljenih kršitvah predpisov o napredovanju in plačnem sistemu, s katerimi je drugim omogočena neupravičena korist v višini neupravičenega povišanja plače, ne upoštevajo odrejenih ukrepov pristojnih nadzorstvenih organov za odpravo ugotovljenih nepravilnosti, je po mnenju Komisije še dodatna kršitev dolžnega ravnanja, s katero je drugim omogočeno, da obdržijo neupravičeno pridobljene plače, kar ustreza definiciji korupcije po 1. točki 4. člena ZIntPK.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik