Zaradi tveganj, ki jih prinašajo prehajanja med sektorjema, so omejitve nujne. Ena takšnih omejitev so t. i. vrtljiva vrata. Ta so lakmusov papir kulture integritete v državi. A hkrati so lahko siva cona ustavne pravice do svobode dela in legitimnega nadaljevanja kariere. Razprave o vrtljivih vratih se pogosto začnejo in končajo pri vprašanju: ali potrebujemo strožje omejitve?

O tem smo se za marčevski KPK VESTniK pogovarjali s prof. dr. Mirom Cerarjem, dekanom Pravne fakultete Univerze v Ljubljani, ki opozarja, da se v Sloveniji in širše v Evropi »dušimo v preobilici predpisov«, medtem ko spregledamo bistveno, to je kakovost etične in pravne kulture. Intervju presega tehnična vprašanja pravne ureditve področja in odpira razpravo, kako postaviti jasne, sorazmerne meje med javnim in zasebnim interesom brez zdrsa v pretirano regulacijo, ki zgolj ustvarja videz nadzora.

Intervju je del spletnega novičnika Komisije, ki naročnike vsak mesec obvešča o našem delu ter ostalih aktualnih informacijah s področja našega delovanja in pristojnosti. Vabljeni, da se naročite nanj!

Kakšna je vaša ocena trenutne pravne ureditve nadzora nad prehodi med javnim in zasebnim sektorjem in kje vidite ključne vrzeli?

Ti prehodi so urejeni predvsem v Zakonu o javnih uslužbencih in Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju: ZIntPK). S pravno normativnega vidika so nekatere omejitve v zvezi s temi prehodi urejene na sprejemljiv način, seveda pa ne zagotavljajo dovolj učinkovitega nadzora nad vsemi možnimi poslovnimi in drugimi vprašljivimi vplivi, ki se lahko oblikujejo po prehodu iz enega sektorja v drugega. V pravniškem jeziku lahko rečem, da je tu ureditev preveč razpršena in ni v celoti sistemsko domišljena, predvsem z vidika zagotovitve preventive in nadzora ter sankcijskih mehanizmov. Verjetno bi bilo to področje smiselno urediti koherentno v enem zakonu, z jasno določitvijo pristojnega organa za nadzor nad dopustnostjo oziroma omejitvami pri bodočih zaposlitvah funkcionarjev in javnih uslužbencev.

K temu pa naj kar takoj dodam, da smo tudi na tem področju pretirano obremenjeni z razmišljanjem o nenehnem izboljševanju zakonske ureditve.

S tem pretiravamo, ker zmotno pričakujemo, da bomo z vedno večjo pravno regulativo uspešnejši. Ne bomo. V Evropi in Sloveniji se že tako ali tako dušimo v preobilici predpisov. To nam tudi odvrača pozornost od zelo elementarnih in bistvenih spoznanj, kot je npr. dejstvo, da je za preprečevanje in odpravljanje koruptivne mentalitete in koruptivnih praks najpomembnejša ustrezna vrednotna socializacija, ki vodi v višjo etično in pravno zavest in kulturo. Morda o tem rečem še kaj v nadaljevanju.

Menim, da je že zdaj na voljo dovolj orodij, ki omogočajo, da se vsaj pretežno obvladujejo tveganja. Seveda pa to ne pomeni, da se ta orodja v praksi tudi sistematično in uspešno uporabljajo. Vsekakor je treba biti na tem področju vseskozi proaktiven in preventiven.

Kako odgovarjate na skrb, da bi zaradi strožjih omejitev pri prehodih iz javnega v zasebni sektor država izgubila pomembne kadre, ker da smo majhno okolje?

Argument o majhnem okolju je za Slovenijo nadvse relevanten, vendar ne sme voditi v odstop od varovanja javnega interesa ter v opuščanje sorazmernih omejitev na tem področju, to je takšnih, ki so učinkovite, vendar ne povzročajo bega kadrov. Pri tem je treba imeti pred očmi, da na prehode iz javnega v zasebni sektor in obratno vplivajo številni dejavniki, kot so npr. ugled in težavnost zadevnih poklicev, ustrezno plačilo ter možnost kariernega razvoja. Kolikor vem, nam primerjalne izkušnje, npr. iz Nemčije ali Nizozemske, kažejo, da razumne omejitve ne povzročijo sistemskega bega kadrov. Vendar pa so lahko te primerjave tudi vprašljive, saj se primerjamo z bistveno večjimi državami, v katerih je pri prehodu iz javnega v zasebni sektor veliko več možnosti oziroma izbire kot pri nas. Poleg tega sta demokratična in pravna kultura v takšnih državah na povsem drugi ravni.

Slovenija je po številu prebivalcev majhna država, zato smo v njej vsi tesneje povezani, kot to velja za velike države. Posledica tega je, da sta v Sloveniji za preprečevanje koruptivnih praks in kršitev integritete najpomembnejši etična in pravna kultura. To predvsem pomeni, da se moramo naučiti bistveno bolj spoštovati državne in nasploh javne institucije. Okrepiti moramo zavest, da s spoštovanjem prava in izogibanjem korupciji varujemo javne dobrine v korist vseh nas ter krepimo skupne vrednote in dobrine. Tudi če gre za znance, prijatelje, sodelavce ali sorodnike moramo enostavno dati prednost etičnim vrednotam in zavezujočim pravnim pravilom ter sebe in druge usmerjati v integritetna dejanja.

Ne gre za zahtevo po idealni družbi, pač pa za etiko prizadevnosti. Pomemben je napredek, ne popolnost. Vendar pa moramo vedeti, katera je prava smer. Za to pa sta ključni vzgoja in izobraževanje, tako otrok kot odraslih.  Če se bodo vrednote in vrline, kot so človečnost, poštenost, spoštljivost, čast in iskrenost, v družbi še naprej slabile ter nadomeščale s plitkimi materialističnimi in populističnimi puhlicami, nas še tako domišljeni predpisi in vedno številčnejši nadzorni organi in postopki ne bodo rešili pred nadaljnjim širjenjem korupcije in prevlado gole moči nad načeli etike in prava.

Kako razumete pojem nasprotja interesov v kontekstu »vrtljivih vrat« in kdaj se ta konflikt spremeni v takšno tveganje, da bi določene situacije morali prepovedati?

Pri konfliktu interesov gre za nastanek situacije, v kateri zasebni interes vpliva ali ustvarja videz vpliva na nepristransko opravljanje javnih nalog. To povzroča izgubo zaupanja v nosilce pomembnih družbenih vlog in posledično v delovanje države kot takšne. Pri »vrtljivih vratih« gre za tveganje, da bi oseba informacije, ki jih pridobila pri opravljanju javne funkcije oziroma javne službe, posredovala nekemu zasebnemu subjektu in mu s tem nepošteno pridobila neko poslovno prednost ali nedovoljeno premoženjsko korist. Pomeni pa tudi obratno, tj. tveganje, da bi nekdo na smiselno podoben način informacije iz zasebnega sektorja na etično ali pravno nedopusten način uporabil v javnem sektorju.

Vrtljiva vrata so torej oznaka za takšno prehajanje med obema sektorjema, ki povečuje tveganje oziroma omogoča navedene in podobne zlorabe. Ker so te v praksi relativno pogoste, oziroma ker ni malo posameznikov, ki želijo prehode med sektorjema izkoristiti v takšne nepoštene namene, so glede tovrstnega prehajanja nujne določene zakonske prepovedi in omejitve, kot je npr. t. i. obdobje ohlajanja (»cooling-off period«). Te prepovedi in omejitve morajo biti z zakoni vnaprej jasno določene, izvrševanje takšne zakonodaje pa mora izhajati iz razumne presoje konkretnih okoliščin vsakega primera. Pomembno je, da se s takšno omejevalno ureditvijo po eni strani omogoča dejanska nepristranskost oseb, ki prehajajo med sektorjema, po drugi strani pa tudi prepričljiv videz njihove nepristranskosti.

Ali menite, da so obdobja ohlajanja učinkovit instrument? Kakšna bi bila po vašem mnenju optimalna dolžina in kaj bi bilo treba upoštevati pri določitvi obdobja?

Ohlajevalno obdobje je do neke mere nujen in učinkovit preventivni instrument. Dveletno obdobje ohlajanja, ki ga pozna naš ZIntPK, je povsem primerljivo s tovrstnimi obdobji v nekaterih drugih državah članicah EU. Tudi Evropska komisija uporablja dveletno obdobje za komisarje. Optimalna dolžina je odvisna od ravni in vplivnosti funkcije oziroma mesta zaposlitve. Za manj izpostavljena mesta je lahko obdobje ohlajanja krajše, za določena manj vplivna mesta pa je lahko tudi obseg omejitve ožji. Upoštevati je treba obseg pristojnosti in dostop do zaupnih informacij. Kot rečeno, ZIntPK že določa nekatere omejitve, ki bi jih bilo mogoče tudi razširiti, vendar je treba tu ravnati zelo premišljeno, da se ne povzročijo nasprotni škodljivi učinki. Zakon mora vedno dopustiti tudi določen obseg individualne presoje, hkrati pa zagotoviti učinkovitost sankcij.

Kje po vašem mnenju poteka meja med pravico posameznika do nadaljevanja poljubne kariere po odhodu iz javnega sektorja in dolžnostjo varovanja javnega interesa?

Preden odgovorim na vprašanje, naj rečem, da sta pri integriteti posameznika ključna predvsem njegov karakter in socializacija. Nekdo, ki je vzgojen in nasploh socializiran v etičnem duhu, bo praviloma pošten in ne bo kradel ali goljufal, tudi če bo v materialni stiski, medtem ko bo oseba, ki nima takšnega karakterja in socialnega kapitala, kradla tudi takrat, ko bo že materialno preskrbljena ali celo zelo premožna in družbeno ugledna.

Ker se veliko ljudi približuje tej drugi kategoriji in ker pri skušnjavah ni dokončne garancije za nikogar, potrebujemo poleg etike in morale tudi pravo, ki mora postaviti jasne splošno zavezujoče zakonske meje in varovalke. V luči vašega vprašanja je treba to mejo vedno znova vzpostavljati v luči ustavnega načela sorazmernosti. Če posameznik nima možnosti, da se po končanem opravljanju javne službe ali funkcije dostojno zaposli v zasebnem sektorju, da torej dovolj svobodno izbira delo, je s tem omejena njegova ustavna pravica do svobode dela. Ta omejitev je, kot rečeno, dopustna le, če je sorazmerna, kar pomeni, da mora zasledovati legitimen interes, ki se kaže v dolžnosti varovanja javnega interesa, hkrati pa mora biti nujna, primerna in sorazmerna v ožjem smislu. Slednje npr. pomeni, da mora biti obdobje ohlajanja daljše in strožje za tiste, ki so v javni sferi opravljali bolj odgovorne in zaupne naloge. Višji kot je bil položaj, strožja je lahko omejitev. Vse to kaže na temeljno metodološko lastnost prava, tj. tehtanje pravic in pravnih interesov ter iskanje pravega sorazmerja, v tem primeru med javnim in zasebnim.

Kakšne so lahko posledice, kadar se na javnosti vprašljive prehode med javnim in zasebnim sektorjem ne odreagira pravočasno ali ustrezno?

Najhujša posledica je splošni upad zaupanja v državne institucije in pravno državo. Med specifičnimi škodljivimi posledicami naj najprej omenim povečano tveganje t. i. regulativnega zajetja (regulatory capture), ki pomeni nedopustno privilegiran dostop do informacij in naročil. Tako določeni gospodarski subjekti pridobijo nepošteno konkurenčno prednost, pri čemer lahko to in drugi procesi vodijo tudi v t. i. korporativno ugrabitev države (»corporate capture«). Škodljiva posledice se kažejo tudi v percepciji javnosti o širjenju klientelizma ter porajanju sistemske korupcije. Prav tako je lahko posledica izkrivljanje konkurence ali zniževanje investicijske varnosti. V skrajnih primerih so lahko ogrožena tudi javna sredstva in javne politike. Afere z »vrtljivimi vrati« so v marsikateri državi že privedle tudi do politične krize.

Dolgoročno pa vse to vpliva na neprivlačnost javne sfere za kakovostne kadre, kar vodi v negativno kadrovsko selekcijo. Ta nato praviloma še dodatno ustvarja omenjene in druge škodljive posledice in tako smo v navzdol zavijajoči se spirali, ki jo iz teh in drugih, predvsem tudi politikantskih vzrokov, vedno močneje čutimo tudi v Sloveniji. Vse to zagotovo terja odločno in pravočasno ukrepanje, ki pa ga je težko vzpostaviti, ko je situacija že padla pod določeno kritično raven.

Bi bilo smiselno razmisliti o diferenciaciji pravil — na primer strožjih omejitvah za najbolj tvegane funkcije (regulatorji, javna naročila, nadzorne institucije)?

Kot rečeno, je sorazmerna diferenciacija smiselna zaradi različne stopnje tveganja in odgovornosti, ki jo prinaša posamezna funkcija oziroma mesto zaposlitve. Tako npr. regulatorji, odločevalci o javnih naročilih in nadzorne institucije terjajo strožja pravila. Ukrepi, ki pripomorejo k večji učinkovitosti na tem področju so predvsem sistematično usposabljanje o integriteti, zagotavljanje jasne preglednosti nad prehodi, učinkovitost ter preventivni oziroma odvračilni učinek sankcij, ustrezno in redno izvajanje presoje tveganj prehodov itd. Nekatere ukrepe že poznamo, pri čemer bi bilo mogoče nekatere nekoliko razširiti in uvesti tudi kak nov ukrep. 

Ob vsem tem pa sem do kakšne večje dodatne regulacije načelno precej zadržan, kajti če ta ni zares nujna in kakovostna, nam povzroča le še dodatno delo in težave. V Sloveniji se že tako ali tako pretirano ukvarjamo z administrativnimi postopki, pišemo nove in nove zapisnike, izvajamo te in one procedure, ustanavljamo nova sistemska orodja, nove komisije, ves čas spreminjamo in sprejemamo nove pravilnike, navodila, smernice itd. – vse to nas vedno bolj duši in odmika od pravih vsebin, ki bi se jim morali posvečati pri delu, pri čemer se stopnja korupcije in upad integritete v družbi nikakor ne zmanjšujeta. V resnici gremo ravno v nasprotno smer.

Vedno več je klientelizma, nepotizma in korupcije, pa čeprav si to pogosto ne upamo priznati. Če k temu prištejemo še rapidno upadanje politične in pravne kulture, je jasno, da zgolj s sistemskimi ukrepi, z novimi predpisi in postopki na področju varovanja integritete ne bomo mogli biti zares uspešni. Več energije moramo vložiti predvsem v vzgojo in izobraževanje otrok in mladih, ostali pa se moramo počasi resno zamisliti nad svojo neodgovornostjo do družbe, države, narave in naših otrok.

Kako pomembna je transparentnost — npr. javne evidence o prehodih — pri zmanjševanju tveganj in kje bi jo bilo smiselno okrepiti?

Transparentnost je seveda zelo pomembna. Javne evidence prehodov povečujejo odgovornost in zmanjšujejo tveganje prikritih vplivov. ZIntPK že določa nekatere obveznosti poročanja, ki bi jih seveda lahko širili še na druge subjekte. Toda tu smo spet pri regulaciji, ki vodi pogosto tudi v oviranje delovnih procesov, kreativnosti in delovnega entuziazma. Če v družbi in še posebej v javni upravi ne bomo prišli do točke, ko bo zaupanje spet nekaj vredno in ko ne bo treba o vsaki stvari pisati poročil, se bomo zadušili v birokraciji. Seveda v precejšnji meri drži rek, da je zaupanje dobro, nadzor pa še boljši. Toda to, kar doživljam vsakodnevno tudi sam, ko dnevno porabljam vedno več časa le za birokracijo, postaja že družbeno kontraproduktivno oziroma škodljivo.

Če želimo v imenu transparentnosti vse nadzirati, se bomo nekega dne znašli v družbi popolnega nadzora in tako izgubili še tisto svobodo, ki jo ob vedno večjem vplivu sodobne tehnologije še komajda ohranjamo. Včasih je že tragikomično, ko gledam vso to evropsko in slovensko regulativo o varstvu osebnih podatkov. Sistem nas namreč vsakodnevno prisiljuje, da zaradi t. i. nove normalnosti, ki jo predstavljajo pretirano razbohotena birokracija, digitalizacija, pametni telefoni v rokah slehernika, socialni mediji, umetna inteligenca ter nenazadnje zvočno ali vizualno snemanje vseh in vsakogar na skoraj vsakem koraku, pristajamo na vedno večji poseg v našo informacijsko, prostorsko in drugačno zasebnost.

Seveda vse to ne pomeni, da se moramo odreči transparentnosti. Le-ta je ključen preventivni mehanizem za spodbujanje integritete. Moramo pa jo ohranjati v razumnih mejah ter staviti tudi na druge dejavnike, predvsem na kredibilne posameznike, ki vodijo in nadzirajo delovne procese v javni upravi, gospodarstvu in drugod, ter še posebej na tiste, ki vodijo nadzorne in druge javne institucije. Dokler ne bomo na splošno dosegli višje stopnje družbene ozaveščenosti o pomenu integritete za naše skupno kakovostno sobivanje, tudi transparentnost ne bo učinkovita.

Kako pomembna je ureditev področja »vrtljivih vrat« za krepitev zaupanja javnosti v institucije, demokratične procese in pravno državo?

Kakovostna in učinkovita ureditev področja »vrtljivih vrat« krepi legitimnost demokratičnih institucij. Kadar se tovrstna ureditev javno promovira, vendar pa ni kakovostna in učinkovita, pa ima ravno nasprotni učinek. V slednjem primeru se vzpostavi v javnosti percepcija o »ugrabljeni« ali »mafijski« državi, o nedotakljivih, privilegiranih in koruptivnih elitah ipd. Kakovostna ureditev na tem področju torej pripomore k zaupanju v demokratične vrednote ter institucije pravne države oziroma vladavine prava, k splošnemu dvigu integritete in razvoju kulture odgovornosti. V nasprotnem primeru pa vodi v nezadovoljstvo ali apatičnost državljanov ter v že omenjeno negativno spiralo. Višja stopnja integritete v družbi tudi zmanjšuje vpliv političnih populizmov in skrajnosti, s čimer se krepi stabilnost demokratičnega sistema in pravne države.

Kakšno vlogo imajo pri upravljanju tveganj »vrtljivih vrat« vodstva institucij, etične komisije in kadrovske službe? Ali imajo danes na voljo dovolj orodij za obvladovanje tveganj?

Četudi je pravni sistem še tako dobro postavljen, je praktično na koncu vedno odločilen človeški dejavnik. Pri upravljanju tveganj »vrtljivih vrat« imajo zato vodstva institucij, etičnih komisij ter kadrovskih in drugih pomembnejših služb ključno vlogo. Vodilni posamezniki na teh mestih so lahko resnično uspešni le, če v sebi združujejo kredibilni karakter z veliko znanja in izkušnjami, hkrati pa so tudi sami zgled integritete. Seveda morajo dobro poznati ureditev ter biti sposobni dajati podrejenim jasne smernice in navodila. Le na ta način lahko zagotavljajo uspešno notranje in zunanje delovanje institucij in organizacijskih enot, ki jih vodijo. Če ob tem pri sodelavcih in podrejenih ustvarijo še ustrezno timsko oziroma sodelovalno vzdušje, je to najboljša pot za uspešno preprečevanja tveganj, ki jih prinaša upravljanje »vrtljivih vrat«. Seveda je za takšno uspešno delovanje treba dobro sodelovati tudi z drugimi institucijami in službami, nenazadnje tudi s KPK, na katero se je koristno obračati po nasvete ali konzultacije.

Kako preprečiti t. i. »mehke vplive« — npr. mreženja, lobistične pritiske ali neformalna pričakovanja, ki se lahko pojavijo že pred odhodom z javne funkcije?

Kot pravite, se t. i. mehki vplivi pogosto pojavijo še pred formalnim odhodom. Zato je ključna preventiva, še posebej dosledno izvajanje pravil o lobiranju po ZIntPK. Treba je voditi jasno evidenco lobističnih in drugih stikih. Uvesti in izvajati je treba obvezno poročanje o ponudbah za zaposlitev. Vodstva morajo spremljati vse neobičajne vzorce delovanja in odločanja. K zaznavanju t. i. mehkih vplivov močno pripomore splošna kultura integritete in etično voditeljstvo znotraj organizacij. Vzpostavljene morajo biti tudi učinkovite notranje prijavne poti (»whistleblowing«) in zaščita prijaviteljev. Pomembna so izobraževanja o tveganjih itd. Vsekakor je sleherna preventiva učinkovitejša od naknadnega sankcioniranja.

Kakšna je razlika v urejanju vrtljivih vrat za funkcionarje in javne uslužbence (vsaj tiste na višjih delovnih mestih)?

Ker imajo funkcionarji večjo politično moč in diskrecijo, so v njihovi sferi tveganja večja. Zato so zanje zakonsko določene strožje obveznosti. Vendar tudi visoki javni uslužbenci odločajo o pomembnih zadevah in imajo dostop do pomembnih informacij, zato je smiselna razširitev nekaterih takšnih pravil tudi nanje, kot npr. obvezno razkritje nove zaposlitve. Diferenciacija je torej upravičena, vendar pa ne sme puščati vrzeli. Ključno pa je, da za vse veljajo enotna načela varstva integritete.

Kako naj se javni uslužbenci in funkcionarji sami zaščitijo pred situacijami, ki lahko vodijo v sum nasprotja interesov? Katere dobre prakse bi jim priporočili?

Tako v teh primerih kot tudi na splošno lahko funkcionarjem in uslužbencem zelo koristi, če se ob upoštevanju predpisov hkrati ravnajo še po zdravi pameti. Glede vsega, kar bi utegnilo biti sporno, naj se v dvomu pravočasno posvetujejo s strokovnjaki. Po potrebi naj za mnenje zaprosijo tudi KPK. Transparentnost in preventiva sta tu najboljši recept za to, da se oseba izogne morebitni kršitvi pravil.

Kaj bi bilo treba storiti, da bo tudi praksa sledila pravni normi — da bi preprečili izigravanje pravil ter okrepili kulturo integritete?

Kot sem že nakazal, je to seveda eno najbolj ključnih vprašanj. Kultura integritete se krepi s sistematično, vztrajno in dolgoročno zasnovano vzgojo in izobraževanjem za etične ter pravne vrednote in prakse. Pomembna je tudi javna promocija teh vrednot. Tu imajo poleg države pomembno vlogo mediji in civilna družba. Poleg tega je zelo pomembno, da se na področju varovanja integritete dosledno izvajajo pravne in druge sankcije. Najpomembnejše pa je, da kulturo integritete finančno in moralno podpira tudi politika ter da jo politični, gospodarski, javnomnenjski, kulturni, znanstveni, športni ter drugi voditelji in predstavniki uveljavljajo z lastnimi dobrimi zgledi. Ne pozabimo: zgled vleče!