Kako vemo, ali je protikorupcijski organ res učinkovit? Veliko število odprtih primerov, ugotovljenih kršitev ali obsodb lahko kaže, da je zelo dejaven, ne pove pa nujno, ali je zaradi njegovega dela korupcije manj, ali so institucije odpornejše in ali je zaupanje javnosti večje. Učinkovitosti zato ni mogoče meriti zgolj s številom obravnavanih primerov, temveč tudi z vprašanjem, kaj je organ s svojim delom dejansko spremenil.

Odgovor na to vprašanje išče Mednarodna akademija za boj proti korupciji (IACA), ki v okviru Globalnega programa za merjenje korupcije razvija metodologijo za presojo zmogljivosti, delovanja in dejanskega učinka protikorupcijskih organov. Pri tem postajajo vse pomembnejša tudi inteligentna orodja, saj omogočajo hitrejšo obdelavo in povezovanje velikih količin podatkov ter prepoznavanje tveganj in vzorcev, ki bi sicer lahko ostali skriti. Toda tehnologija lahko pokaže, kam je treba pogledati – sama pa ne more presoditi, kaj ugotovljeno pomeni, niti zagotoviti, da bo institucija na tej podlagi ukrepala.

Razvoju, praktični uporabi in omejitvam takšnih orodij je bilo namenjeno Globalno srečanje strokovnjakov o inteligentnih orodjih za učinkovitejše delo protikorupcijskih organov, ki sta ga prejšnji teden v Ljubljani pripravili IACA in Komisija za preprečevanje korupcije.

O tem, kaj sploh pomeni učinkovit protikorupcijski organ, kje lahko tehnologija prinese največ koristi in zakaj mora končna presoja ostati v rokah človeka, smo se pogovarjali s Samuelom De Jaegerejem, vodjo Globalnega programa za merjenje korupcije pri IACA.

Intervju je del spletnega novičnika Komisije, ki naročnike vsak mesec obvešča o našem delu ter ostalih aktualnih informacijah s področja našega delovanja in pristojnosti. Vabljeni, da se naročite nanj!

Kaj pomeni učinkovit protikorupcijski organ?

Kaj IACA razume kot učinkovit protikorupcijski organ in kako meri njegovo učinkovitost?

Učinkovit protikorupcijski organ ni le tisti, ki izvaja dejavnosti, kot so preiskovanje, pregon, preprečevanje korupcije ali ozaveščanje, temveč tisti, ki dejansko prispeva k zmanjševanju korupcije in krepitvi zaupanja javnosti. Število odprtih primerov, ugotovljenih kršitev ali doseženih obsodb nam pove, kako dejaven je organ, ne pa nujno, kolikšen je njegov učinek.

Raziskovalna metodologija IACA zato obravnava tri ravni: zmogljivosti (vložki) – ali je organ zasnovan tako, da lahko uspešno deluje, na primer ali ima operativno neodvisnost in ustrezne vire; uspešnost (rezultati dela) – kako dobro opravlja svoje temeljne naloge; ter učinek (dolgoročni rezultati) – ali se korupcija dejansko zmanjšuje in ali javnost instituciji bolj zaupa. Šele s povezovanjem vseh treh ravni lahko presojamo učinkovitost in ne zgolj dejavnosti organa.

Zakaj je operativna neodvisnost tako pomembna in zakaj zgolj pregon ni dovolj?

Operativno neodvisnost zahteva Konvencija Združenih narodov proti korupciji. Protikorupcijskemu organu omogoča, da brez političnega vmešavanja preiskuje kogar koli, tudi vplivne funkcionarje. Metodologija IACA neodvisnost presoja glede na 16 mednarodno priznanih Džakartskih načel, ki med drugim zajemajo pravni mandat, imenovanje in razrešitev vodstva, finančno samostojnost ter zunanji nadzor.

Pilotni podatki kažejo jasen vzorec: organi z večjo operativno neodvisnostjo so uspešnejši tudi pri preprečevanju korupcije in obravnavi prijav. Ko se samostojnost organa zmanjša ali se njegove pristojnosti prenesejo na drugo institucijo, ki ima konkurenčne prednostne naloge, podatki kažejo, da praviloma trpita tako njegova uspešnost kot zaupanje javnosti.

Protikorupcijski organ, ki ima le pooblastila za pregon, lahko korupcijo kaznuje po tem, ko se je že zgodila, ne more pa odpraviti vrzeli, ki so jo sploh omogočile. Mandat, omejen na pregon, ne vključuje preventive, s katero bi šibke postopke izboljšali, še preden jih kdo izkoristi, niti izobraževanja in ozaveščanja, ki lahko spremenita ravnanje, preden pride do kršitev. Učinkovito protikorupcijsko delo zahteva sočasnost delovanja tega širšega nabora orodij, ne pa da se zanašamo samo na pregon.

Kaj so dosedanji podatki še pokazali?

Pilotna raziskava iz leta 2025, ki je prvi primerjalni globalni podatkovni nabor o protikorupcijskih organih, je med drugim pokazala, da so ti organi v povprečju mlade javne institucije, stare približno 20 let. Število zaposlenih se zelo razlikuje – od peščice ljudi do skoraj 6.000, v povprečju pa jih zaposlujejo okoli 600; približno dve tretjini zaposlenih so še vedno moški. Zelo različni so tudi proračuni, katerih mediana znaša približno sedem milijonov ameriških dolarjev, toda izdatki za preprečevanje korupcije v povprečju predstavljajo le okoli 0,03 odstotka državne porabe oziroma približno 1,50 ameriškega dolarja na prebivalca na leto, kar je približno 200-krat manj od povprečne porabe za vojaške namene. Institucionalna moč praviloma narašča s starostjo organa in z močnejšim zakonodajnim, sodnim in državljanskim nadzorom.

Podatki torej kažejo, da se protikorupcijski organi v številnih državah še vedno učijo učinkovito delovati, da potrebujejo močnejšo finančno podporo ter da je nadzor državljanov in zakonodajalcev pomemben.

Kaj bo prinesel večji vzorec protikorupcijskih organov?

Večji in geografsko bolj raznolik vzorec bo okrepil statistično zanesljivost globalnih referenčnih vrednosti in prvič omogočil smiselne regionalne primerjave. IACA bo lahko preverila tudi nove kazalnike, denimo o revizijskih standardih, nadzoru nad nasprotjem interesov in političnim financiranjem ter avtomatizirani analizi podatkov, ki niso bili vključeni v prvotno pilotno raziskavo leta 2025. Razširjeni podatkovni nabor je temelj »Nadzorne plošče o učinkovitosti protikorupcijskih organov«, ki jo je IACA decembra lani predstavila na sedežu Združenih narodov in organom omogoča spremljanje lastnega napredka na podlagi verodostojnega nabora meril učinkovitosti.

Inteligentna orodja niso samo umetna inteligenca

Kaj pravzaprav pomenijo »inteligentna orodja« za učinkovitost protikorupcijskih organov?

Pojem je širši od same umetne inteligence. Zajema celoten razpon od osnovne digitalizacije in povezovanja podatkov – torej združevanja evidenc, razpršenih po različnih podatkovnih zbirkah – prek avtomatizirane analize podatkov in sistemov opozorilnih znakov oziroma pravil, na primer opozorila na pogodbo, katere vrednost je tik nad pragom za obvezno konkurenčno oddajo ponudb, do naprednejšega strojnega učenja in velikih jezikovnih modelov, ki lahko v besedilih, transakcijah ali omrežjih zaznavajo manj očitne vzorce.

Skupno jim je, da organu pomagajo sistematično in v velikem obsegu opraviti tisto, kar bi človeški analitik sicer lahko naredil le ročno in počasi, če bi sploh lahko. IACA jih ne imenuje inteligentna le zaradi morebitne uporabe umetne inteligence, temveč tudi zato, ker so pametnejša od orodij, ki jih danes uporabljajo številni protikorupcijski organi, med katerimi imajo nekateri še vedno papirne sisteme.

Kje lahko ta orodja najbolj pomagajo?

Najjasnejše koristi se za zdaj kažejo pri javnem naročanju in navzkrižnem preverjanju nepovezanih podatkovnih zbirk. Brazilski urad generalnega nadzornika je razvil sistem ALICE, ki v realnem času pregleduje postopke javnega naročanja. Po ocenah je pomagal preprečiti za dve milijardi ameriških dolarjev izgub in skrajšal povprečni čas priprave revizije s približno 400 dni na samo osem.

V Litvi je posebna preiskovalna služba ugotovila, da je že navzkrižno preverjanje ločenih državnih podatkovnih zbirk razkrilo nepravilnosti, ki jih noben posamezen zapis ne bi pokazal. Tako je denimo odkrilo osebo, ki je bila uradno registrirana kot slepa, hkrati pa je imela novo izdano vozniško dovoljenje, ali zaščiteno gozdno zemljišče, ki je bilo v več letih neopazno prekategorizirano, izkrčeno in pozidano. Noben od teh vzorcev sam po sebi ne dokazuje korupcije, vsak pa preiskovalcem zelo natančno pokaže, kam naj pogledajo.

Na katerih področjih so protikorupcijski organi pri uporabi inteligentnih orodij najnaprednejši in kje ostaja največ neizkoriščenega potenciala?

Spremljanje javnih naročil in analiza javne porabe sta trenutno najbolj zreli področji, z dobro uveljavljenimi sistemi v Braziliji, Sloveniji, Ukrajini, kjer uporabljajo sistem ProZorro, in drugod. Drugo področje sta zbiranje in preverjanje prijav premoženjskega stanja funkcionarjev. Tudi tu imajo napredne sisteme države oziroma jurisdikcije, kot so Butan, Indonezija, Ruanda in Ukrajina. Številni protikorupcijski organi uporabljajo digitalna orodja tudi pri preiskavah.

Uporaba umetne inteligence je še v povojih in le peščica protikorupcijskih organov po svetu odlično izkorišča digitalne možnosti. Neizkoriščeni potencial je v deljenju znanj držav, ki že izkoriščajo digitalne možnosti, naj izpostavim nekatere: Slovenija (ERAR), Butan, Brazilija, Indonezija, Litva, Ruanda, Južna Afrika in Ukrajina. Druga priložnost je razvoj novih orodij, na primer za avtomatizirano spremljanje nacionalnih protikorupcijskih strategij.

Bodo inteligentna orodja protikorupcijskim organom omogočila prednost pred tistimi, ki želijo korupcijo prikriti, ali gre za tehnološko tekmo?

Realno gre bolj za nenehno tekmo kot za trajno prednost. Ko se orodja za odkrivanje korupcije izboljšujejo, tudi tisti, ki želijo korupcijo prikriti, prilagajajo svoje metode – preusmerjajo transakcije, spreminjajo lastniške strukture ali izkoriščajo nove digitalne kanale.

Najboljše možnosti, da ostanejo v prednosti, nimajo nujno organi z najnaprednejšimi algoritmi, temveč tisti z najboljšim upravljanjem podatkov, najsodobnejšimi pravnimi okviri in predvsem z institucionalno voljo, da na podlagi ugotovitev svojih orodij tudi ukrepajo. Odkrivanje brez nadaljnjega ukrepanja ne prinaša nobene trajne prednosti.

Tehnologija je podpora odločanju, ne odločevalec

Kaj lahko tehnologija opravi bolje od človeka – in kaj mora ostati stvar človeške presoje?

Tehnologija je odlična pri obsegu in doslednosti: pregleduje lahko milijone transakcij ali dokumentov in išče statistične anomalije, navzkrižno preverja evidence, za primerjavo katerih ljudje nikoli ne bi imeli dovolj časa, ter razkriva vzorce, ki so s prostim očesom nevidni. V rokah človeka pa mora ostati razlaga: presoja, ali ima anomalija nedolžno pojasnilo, upoštevanje okoliščin, pravna in etična presoja in končna odločitev, ali začeti preiskavo.

Strokovnjaki iz prakse so si glede tega enotni:

Tehnologija je orodje za podporo odločanju, ne odločevalec. Pravo tveganje ni, da bi stroji nadomestili preiskovalce, temveč da bi organi zaznavanje razumeli kot končni cilj in ne kot začetek. Opozarjanje na tveganja je brez vrednosti, če institucija nima zmogljivosti in volje, da ugotovitve preišče ter na njihovi podlagi začne pregon ali sprejme preventivne ukrepe.

Kako velika ovira so razdrobljene evidence in slaba kakovost podatkov? Ali lahko pomanjkljivo orodje samo avtomatizira obstoječe napake?

To je ena najpomembnejših ovir, o katerih poročajo protikorupcijski organi. Državni podatki so pogosto razpršeni po nezdružljivih sistemih, nedosledno oblikovani ali pa preprosto niso na voljo v strojno berljivi obliki – strokovnjaki iz prakse temu pravijo »podatkovno trenje«.

Orodje, ki temelji na nepopolnih, nedoslednih ali pristranskih podatkih, teh pomanjkljivosti ne bo odpravilo. Ponovilo in razširilo jih bo ter lahko vzbudilo lažno zaupanje v napačne ugotovitve. Zato vodilni organi upravljanje podatkov – njihovo sistematično zbiranje, čiščenje, standardizacijo in izmenjavo – vse bolj obravnavajo kot samostojno temeljno institucionalno zmogljivost, ne kot naknadno tehnično vprašanje. IACA je vprašanja o tej temeljni zmogljivosti vključila tudi v okvir kazalnikov učinkovitosti protikorupcijskih organov.

Katere varovalke so potrebne, da avtomatizirano opozorilo ne bi postalo neutemeljena obtožba, poseg v zasebnost ali orodje selektivnega nadzora?

Statistična anomalija je indic, ne dokaz. Med varovalkami, na katere opozarjajo strokovnjaki iz prakse in mednarodne organizacije, vključno z OECD, so obvezen človeški pregled vsakega avtomatiziranega opozorila pred kakršnim koli ukrepanjem; jasni pravni okviri, ki določajo, katere podatke je dovoljeno zbirati, kako in za kakšen namen; sorazmernost in vgrajeno varstvo zasebnosti pri razvoju sistema; preglednost metodologije in omejitev uporabljenega orodja ter neodvisen nadzor, ki preprečuje, da bi bil sistem selektivno usmerjen proti političnim nasprotnikom ali posameznim skupinam, namesto da bi se uporabljal enako za vse.

Več organov svoje sisteme namenoma zasnuje tako, da noben avtomatizirani rezultat ne more sprožiti sankcije ali preiskave brez vmesne dokumentirane in odgovorne odločitve človeka.

Od srečanja v Ljubljani do skupnih rešitev

Kako prenosljiva so orodja, razvita v zelo različnih pravnih in institucionalnih okoljih?

Temeljna logika in osrednja zgradba orodja – denimo navzkrižno preverjanje prijav premoženjskega stanja z zemljiškimi knjigami ali označevanje neobičajno majhnih razlik med ponudbami v javnem naročanju – sta pogosto dobro prenosljivi čez meje. Lokalno pa je treba prilagoditi okoliščine, ki to logiko obdajajo: pravno podlago za obdelavo podatkov, kakovost in dostopnost nacionalnih podatkovnih zbirk, posebni zakonski mandat in pooblastila organa ter pravno in upravno okolje, v katerem deluje.

Prav zato je bilo srečanje v Ljubljani zasnovano okoli skupnih delovnih srečanj o elektronskem javnem naročanju, prijavah premoženjskega stanja, preverjanju integritete in spremljanju nacionalnih protikorupcijskih strategij. Organi iz zelo različnih sistemov od Brazilije in Ukrajine do Butana, Ruande in Slovenije so skupaj ugotavljali, kaj je dejansko mogoče uporabiti tudi drugje in kaj je treba za posamezno okolje zgraditi na novo.