Načelno mnenje številka 169

Ravnanje uradnih oseb državnega sklada, ki pri svojem delu ne izvajajo določil Uredbe, ki jo je sprejela Vlada RS in določa prodajo produktov iz koncesij na javni dražbi, pomeni opustitev dolžnega ravnanja in ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.

Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Komisija) je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) na seji dne 29.5.2009 sprejela naslednje

Načelno mnenje številka 169

  • Ravnanje uradnih oseb državnega sklada, ki pri svojem delu ne izvajajo določil Uredbe, ki jo je sprejela Vlada RS in določa prodajo produktov iz koncesij na javni dražbi, pomeni opustitev dolžnega ravnanja in ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

Komisija za preprečevanje korupcije je prejela prijavo, v kateri prijavitelj navaja nepravilnosti pri delu enega izmed državnih Skladov, ki upravlja z državnim premoženjem. Sklad že od leta 2000 ne izvaja Uredbe Vlade RS o prodaji produktov koncesionarjev na javnih dražbah. Poleg tega naj bi Sklad posloval negospodarno, ker koncesionarjem priznava previsoke stroške, kar posledično znižuje prihodke Sklada iz podeljenih koncesij.

Pristojnost komisije, da daje načelna mnenja, določa 18. člen ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v 1. alineji 13. člena pravi, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Kaj definicija korupcije zajema, je razvidno iz 3. alineje 2. člena ZPKor: “Korupcija” po tem zakonu je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Poslovnik komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni in ne konkretni pravni akti, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so le neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki terja pravočasno odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

Komisija je na podlagi 11. člena Zakona o preprečevanju korupcije ( ZPKor, Uradni list RS 2/04 in sprem.) pozvala državni Sklad, da navedbe prijavitelja pojasni in priloži ustrezno gradivo.

Sklad je podal pojasnila in priložil gradivo.

Na podlagi razpoložljive dokumentacije in pojasnil Komisija ugotavlja:

– Vlada RS je v letu 1996 sprejela Uredbo, ki ureja vprašanja koncesij s področja dela navedenega državnega Sklada. S to Uredbo Vlada RS določa pogoje za podeljevanje koncesij za področje, za katerega je zadolžen obravnavani Sklad.

– V letu 2000 je Vlada RS sprejela spremembe in dopolnitve navedene Uredbe. V spremembah je najpomembnejše določilo, da morajo koncesionarji produkte, ki so predmet koncesijske pogodbe, prodati na javni dražbi, kar naj bi povečalo prihodke Sklada.

– Računsko sodišče RS je dne 31.5.2006 izdalo revizijsko poročilo, v katerem je podalo ugotovitve o nepravilnostih pri delu Sklada za leti 2003 in 2004. Med drugim Računsko sodišče ugotavlja nepravilnosti na področju, ki ga obravnava to načelno mnenje:

  • Sklad ni pravočasno sklepal koncesijskih pogodb in aneksov k pogodbam in sklepal pogodbe v nasprotju z uredbo.
  • Sklad je dovoljeval koncesionarjem, da so produkte prodajali na podlagi neposredno sklenjenih pogodb in se s tem izogibali javnim dražbam.
  • Sklad je koncesionarjem neupravičeno priznal stroške, ki bi jih ti morali pokrivati iz prihodkov od prodaje produktov, ki so predmet koncesije.

– Kljub ugotovitvam Računskega sodišča o neizvajanju Uredbe Vlade glede organiziranj javnih dražb, je bilo v letih 2006 (1), 2007 (23) in 2008 (3) le nekaj dražb produktov, ki so predmet koncesije.

– Sklad je v pojasnilu Komisiji navedel, da je izvajanje javnih dražb negospodarno, ker so stroški za izvedbo javnih dražb, ki jih Sklad priznava koncesionarjem, previsoki. Navedel je še druge negativne učinke na trg produktov, ki so predmet obravnave. Sklad je pojasnil tudi, da so se koncesionarjem v preteklih letih priznavali previsoki stroški, kar je posledično zmanjšalo prihodke iz koncesij.

– Sklad je zato v začetku aprila 2009 resornemu Ministrstvu predlagal spremembo Uredbe, ki ureja področje koncesij za navedeno področje. S spremembami bi uredili področje javnih dražb ter določili realnejše priznane stroške koncesionarjem.

Komisija na podlagi pojasnil in dokumentacije ugotavlja, da so odgovorne osebe Sklada (vodstvo, nadzorni organi) v času od sprejema sprememb Uredbe Vlade iz leta 2000 do marca 2009 (ko je prispela prijava), opuščali dolžno ravnanje, ker niso poskrbeli za izvajanje Uredbe Vlade, ki določa, da se produkti, ki so predmet koncesije, prodajajo na javnih dražbah.

Vodstvo Sklada v tem času tudi ni poskrbelo za realnejše vrednotenje priznanih stroškov koncesionarjem, kot je bilo to določeno v Uredbi Vlade iz leta 1996. Vodstvo Sklada bi le-to lahko doseglo s spremembo pogojev za koncesije v letnih aneksih k pogodbam, ki bi se morali sklepati v skladu z Uredbo Vlade. Na nerealnost stroškov kažejo tudi podatki iz letnega poročila Sklada za leto 2007. Iz poročila je razvidno, da je bil donos po enoti produkta v koncesijskih gozdovih 5,32€ , v ne-koncesijskih pa 22,5 € . Glede na slednje bi dobiček iz koncesijskih gozdov lahko bil za cca 4 krat višji in bi znašal 24 mio € in ne le 6 mio €, kot je dejansko znašal za leto 2007. Vodstvo Sklada v vseh teh letih tudi ni predlagalo spremembe uredbe Vlade, ampak je kršilo njena določila, s čemer so vsi koncesionarji, ki so poslovali na opisan način, prišli do visokih premoženjskih koristi.

Komisija je zaradi navedenega mnenja, da v izreku opisano ravnanje ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik