Načelno mnenje številka 173

Ravnanje odgovornih oseb v delniških družbah v 100% lasti Republike Slovenije, ki se v interesu dveh zasebnih podjetij najprej kratkoročno likvidnostno zadolžita, potem kupita delnice tretje delniške družbe, nato pa vse njene delnice prodata omenjenima podjetjema tako, da prvi obrok kupnine zapade v plačilo šele leto dni po podpisu pogodbe, pri čemer podjetji že z dnem podpisa prodajnih pogodb pridobita vse bistvene pravice imetnika delnic, sami delniški družbi v državni lasti pa pravico do štirih letnih anuitet in plačila obresti na znesek neplačanih prodanih delnic, in ravnanje uradnih oseb Vlade Republike Slovenije, ki pri tem sodelujejo, je ravnanje, ki ustreza definiciji korupcije po tretji alineji 2. člena ZPKor.

Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Komisija), je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju: ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) dne 6.7.2006 sprejela

Načelno mnenje številka 173

  • Ravnanje odgovornih oseb v delniških družbah v 100% lasti Republike Slovenije, ki se v interesu dveh zasebnih podjetij najprej kratkoročno likvidnostno zadolžita, potem kupita delnice tretje delniške družbe, nato pa vse njene delnice prodata omenjenima podjetjema tako, da prvi obrok kupnine zapade v plačilo šele leto dni po podpisu pogodbe, pri čemer podjetji že z dnem podpisa prodajnih pogodb pridobita vse bistvene pravice imetnika delnic, sami delniški družbi v državni lasti pa pravico do štirih letnih anuitet in plačila obresti na znesek neplačanih prodanih delnic, in ravnanje uradnih oseb Vlade Republike Slovenije, ki pri tem sodelujejo, je ravnanje, ki ustreza definiciji korupcije po tretji alineji 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

I.

Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Komisija) je prejela prvi prijavi glede sporne prodaje delnic ene od slovenskih delniških družb dne 1.9.2005 in dne 6.9.2005. Komisija je obe prijavi začela proučevati in je zaprosila Ljubljansko borzo in Urad RS za varstvo konkurence za ustrezno gradivo oz. za sodelovanje. Ker Komisija takrat ni pridobila ustrezne dokumentacije, ni nadaljevala s proučevanjem prejetih prijav. V isti zadevi je bila prejeta nova prijava dne 15.6.2007 in to preko Državnega zbora RS ter še ena s strani neznanega prijavitelja z dne 25.3.2008, ki je bila posredovana večjemu številu različnih državnih institucij.

Pristojnost komisije, da daje načelna mnenja, določa 18. člen ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v 1. alineji 13. člena pravi, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Kaj definicija zajema, je razvidno iz 3. alineje 2. člena ZPKor: “Korupcija” po tem zakonu je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Poslovnik komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni ne konkretni pravni akti, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja dejansko stanje, ki ga nato primera s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so le neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki terja pravočasno odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Tudi Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

Prijavi iz leta 2007 se nanašata na ravnanje uradnih in odgovornih oseb v javnem oz. zasebnem sektorju in na njihovo dogovarjanje v zvezi s konsolidacijo delniških družb, pri čemer so v prijavah navedena konkretna imena oseb in nazivi delniških družb. Iz prijav izhaja, kako naj bi se načrtoval in izvršil nakup delniške družbe v višini več sto milijonov € brez ustreznih finančnih sredstev kupcev in kakšno vlogo so pri tem odigrali državni uradniki. Za izdelavo načelnega mnenja je Komisija prejela zelo obširno dokumentacijo, zaradi česar imajo vse navedbe v njem podlago v ustreznih listinah.

Številni dokumenti delniških družb v zadevi so varovani z različnimi oznakami tajnosti in njihove vsebine Komisija v tem načelnem mnenju ne navaja.

Komisija meni, da je razkritje v tem načelnem mnenju opisanega načina nakupa delnic – brez plačila le-teh s strani kupca v procesu lastninske konsolidacije delniških družb in s pomočjo državnih institucij in/ali državnih delniških družb s prisotnimi elementi korupcije – aktualna problematika, ki lahko vodi k odgovorni razpravi, ki jo narekuje javni interes za odgovorno in transparentno upravljanje javnega sektorja.

II.

Managerji različnih delničarskih družb so se v prvi polovici leta 2005 dogovorili, da se bosta dve delniški družbi v zasebni lasti uskladili z državo glede obvladovanja določene tretje delniške družbe. O dogovoru je bila izdelana pisna zabeležka s podpisi. Vstop v tretjo delniško družbo s pomočjo delniških družb v 100% državni lasti je bil pozneje dogovorjen pri visokem funkcionarju izvršilne veje oblasti. Kako so dogovori potekali, je razvidno iz sodnega spisa, ki je bil predan Komisiji.

Vlada Republike Slovenije je še pred izvedbo dogovorjene operacije storila naslednje:

  • v delniških družbah v lasti Republike Slovenije, ki sta imeli v lasti delnice tretje delniške družbe, je zamenjala upravo in nadzornike,
  • novoimenovani član uprave ene od državnih delniških družb, ki je pozneje vodil prodajo delnic tretje delniške družbe, je istočasno opravljal funkcijo člana nadzornega sveta pri enemu od kupcev delnic,
  • v nadzorni svet kupcev delnic je bil imenovan visok državni uradnik iz Vlade RS.

Delniški družbi v državni lasti sta v skladu s 6. členom Uredbe o pogojih in postopkih zadolževanja pravnih oseb na podlagi 87. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 23/04 in nasl.) zaprosili Ministrstvo za finance za najetje kredita v skupni višini cca 35 mio €. Vloga oz. obrazložitev obsega skupaj le en list, na katerem je zapisano, da je namen zadolžitve uravnavanje kratkoročne likvidnosti oz. pridobitev novih virov za kapitalske naložbe za čas cca enega leta. Ministrstvo je izdalo soglasje, pridobljena finančna sredstva iz naslova najetja kreditov pa sta delniški družbi v državni lasti porabili za nakup delnic tretje delniške družbe.

Hitro po tem nakupu sta delniški družbi v državni lasti prodali vse delnice tretje delniške družbe zasebnima delniškima družbama, za kateri je prodajna pogodba določala, da sta dolžni plačati kupnino v štirih letnih obrokih, od katerih je prvi zapadel v plačilo eno leto po podpisu pogodbe, drugi dve leti po njem, tretji tri in četrti štiri leta po podpisu pogodbe. Iz obsežnih pogodbenih določil izhaja poenostavljena ugotovitev, da sta delniškima družbama v državni lasti kot prodajalcema pripadale obresti za neplačane delnice po obrestni meri EURIBOR + 0,7, dividende na neplačane delnice pa so pripadale kupcema delnic. Takšna prodajna pogodba delnic je v osnovi pogodba o najetju dolgoročnega kredita zasebne gospodarske družbe pri družbi v državni lasti z dogovorjenimi letnimi anuitetami odplačil in zavarovanjem v obliki zastave kupljenih delnic.

Delniški družbi v državni lasti sta se s pogodbenimi določili kot prodajalki zavezali pravočasno in pravilno prijaviti svojo udeležbo na vsaki skupščini tretje delniške družbe in izdati pooblastilo za zastopanje osebi (za izvrševanje glasovalnih pravic iz delnic, ki so predmet pogodbe), ki jo določita kupca delnic. Pogodba določa, da z delnicami, ki jih prodajalca preneseta na kupca pred plačilom celotne kupnine za celotno količino delnic, kupca ne razpolagata. Kupca sta lahko delnice zastavila, če sta s takšno zastavo soglašala prodajalca, ta pa soglasja nista smela zavrniti, če morebitna zastava delnic ne bi kršila ali ogrožala pravic prodajalcev. Delniški družbi v državni lasti sta kot prodajalki delnic na skupščini tretje delniške družbe takoj po podpisu prodajne pogodbe po predlogu kupcev delnic predlagali nove člane nadzornega sveta, nekoliko kasneje pa je prišlo v delniški družbi tudi do zamenjave uprave te družbe. To pomeni, da sta kupca delnic uveljavljala pomembne pravice, ki pripadajo imetniku delnic, še preden sta jih plačala.

Ko sta si kupca v tretji delniški družbi, katere delnice sta kupila, zagotovila sestavo nadzornega sveta in upravo po svoji izbiri, sta predčasno poplačala obveznost do obeh prodajalcev s finančnim prilivom iz prejetega bančnega kredita in s kupnino od prodaje prej kupljenih delnic s pomočjo tim. “repo” pogodbe ( s to pogodbo se delnice prodajo banki po določeni ceni, istočasno pa se prodajalec zaveže kupiti prodane delnice nazaj od banke po vnaprej določeni ceni na pogodbeno določen dan). Iz pregledane dokumentacije izhaja, da so kot kreditodajalke v tej fazi nastopile tudi banke, v katerih ima Republika Slovenija solastniški delež. V času približno dve leti po nakupu delnic je zasebna delniška družba, ki je plačala kupljene delnice s pomočjo “repo” pogodbe, del teh delnic prodala in na temelju razlike med nakupno in prodajno ceno zaslužila okrog 100 mio €. Leto kasneje je Republika Slovenija tej družbi še likvidnostno pomagala preko družb v svoji lasti z nakupom pomembnega deleža novoizdanih obveznic, ki jih je izdala družba pod njeno kontrolo v skupni višini približno 30 mio €, ki niso bile posebej zavarovane in so bile izdane za namen “koncentracije lastništva v odvisnih podjetjih .…”.

Računsko sodišče je v zadevi prodaje delnic tretje delniške družbe pri delniških družbah v državni lasti opravilo pregled pravilnosti in smotrnosti prodaje omenjenih delnic. Bile so ugotovljene številne pomanjkljivosti oz. nepravilnosti. Pregled vseh poslovnih dogodkov, manjših in večjih nepravilnosti od dneva, ko so se managerji nekaterih družb dogovorili, kako si bodo razdelili “vplivno območje”, pri čemer so za dosego svojega cilja uporabili sredstva v lasti Republike Slovenije, pokaže, da imajo te nepravilnosti oz. pomanjkljivosti mnogo večji pomen in težo, če se obravnavajo kot celota in ne kot zbir posameznih, nepovezanih dogodkov.

III.

Povezanost predstavnikov izvršilne veje oblasti s predstavniki gospodarstva za izvršitev prodaje delnic tretje delniške družbe, ki predstavlja le del dogodkov v postopku pridobivanja vpliva na naslednjo gospodarsko družbo, je razvidna iz prejetega gradiva iz sodnega spisa pod Opr. št. Pg 123/2006 in iz druge dokumentacije. Sam postopek prodaje delnic je bil sicer označen za poslovno skrivnost in temu ustrezno tudi varovan.

Kako močno so bile listine o postopku izpeljave posla prodaje delnic varovane v državnih delniških družbah, je razvidno iz dejstva, da prodaja delnic pri njih ni bila knjižena v poslovne listine v času nastanka poslovnega dogodka, temveč šele s približno dvomesečnim zamikom oz. šele po prejemu kupnine. Odloženo plačilo enemu kupcu delnic na štiriletno odplačevanje v bilanci ene od državnih delniških družb ni bilo knjiženo kot dolgoročna terjatev, temveč kot kratkoročna terjatev za kupnino od prodaje delnic. Tudi zaprosilo državnih delniških družb za pridobitev soglasja Ministrstva za finance za zadolžitev v višini cca 35 mio € vsebuje napačno navedbo, ker navaja “kratkoročno oz. likvidnostno zadolžitev”, porabljena sredstva na osnovi pridobljenih kreditov pa so bila uporabljena v celoti in izključno za namen nakupa delnic tretje delniške družbe za potrebe financiranja zasebnih kupcev delnic. Ministrstvo za finance je bilo zaradi prikritja namena najetja kredita spravljeno v zmoto. V kolikor bi bilo ministrstvo primerno obveščeno, bi lahko izdalo soglasja za zadolžitev presojalo skladno z veljavnimi zakoni, podzakonskimi predpisi ter statutom državnih delniških družb.

Delniški družbi v državni lasti, ki sta zasebnima podjetjema prodali delnice tretje delniške družbe v skupni vrednosti okrog 180 mio €, sta jih prodali na štiriletni kredit po obrestni meri EURIBOR + 0,7, Republika Slovenija pa se je v tistem času za podobno ročnost kreditov zadolževala po obrestni meri EURIBOR + 1,3.

Uprava vsaj ene od delniških družb v državni lasti, ki je prodajala delnice, je sprejela sklep o tem na podlagi ustne predstavitve in zgolj z vpogledom v prodajno pogodbo, kar je v nasprotju z dolžnim ravnanjem te uprave po 11. členu poslovnika o delu te uprave z dne 27.6.2005, ki za sprejem odločitve uprave predpisuje predložitev gradiva s predpisanimi sestavinami po 12. členu že omenjenega poslovnika.

V obeh delniških družbah v državni lasti bi morali člani nadzornih organov, ki sta bila dolžna obravnavati oz. dati soglasje za prodajo delnic, presojati zakonitost izvedenega posla izključno na temelju pregledane dokumentacije, ustreznih dokazil in podlag za sprejem odločitve o višini prodajne cene, pogojev prodaje, itd. Ker so se člani nadzornih organov pri obeh delniških družbah v državni lasti, ki sta prodajali delnice, o zneskovno zelo pomembnih poslih za družbi odločali na temelju očitno nepopolnih informacij, so kršili dolžno ravnanje, saj svojih nalog niso opravljali kot vesten in pošten gospodarstvenik po določbah 279. člena Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93 ).

Prodaja delnic pri obeh družbah v državni lasti ni bila knjižena v rokih in na način, kot to zahteva standard št. 21 Slovenskih računovodskih standardov (Uradni list RS št. 107/01), kar istočasno pri eni družbi predstavlja kršitev 17. člena internega “Navodila o računovodenju”, pri drugi družbi pa kršitev internih navodil “Notranje izpeljane knjigovodske listine in gibanje knjigovodskih listin”, ki so priloge njenega Pravilnika o računovodstvu, kar predstavlja kršitev dolžnega ravnanja oseb, ki so odgovorne za finančno-računovodsko poslovanje.

Kršena so bila tudi dolžna ravnanja tistih uradnih oseb, ki so sodelovale v opisanih postopkih, saj bi morale upoštevati “Tretjo razvojno strategijo razvoja Slovenije”, ki je bila sprejeta na seji Vlade RS dne 23.6.2005, katera za povečanje institucionalne konkurenčnosti in učinkovitosti države narekuje zmanjšanje vloge ene izmed delniških družb v državni lasti s postopno odprodajo njenih (so)lastniških deležev, pri čemer naj bi umik potekal “pregledno ob enakopravni obravnavi vseh delničarjev in z iskanjem najboljšega ponudnika”.

Zaradi vsega navedenega, še zlasti pa, ker:

  • so se o delitvi vpliva v posameznih gospodarskih družbah vnaprej dogovorili predstavniki izvršilne veje oblasti in gospodarstva,
  • opisan način prodaje delnic s strani delniških družb v 100 % lasti Republike Slovenije ne bi smel biti dopusten brez posebnih odobritev oz. soglasij, saj sta državni delniški družbi kot prodajalca dolgoročno financirala nakup svojima kupcema, pri čemer sta se za ta namen celo kratkoročno zadolžili,
  • je dolžnost delniških družb v 100% lasti Republike Slovenije izvajanje zakonskih nalog, za katere sta bili ustanovljeni, storjeno dejanje pa vsebinsko pomeni obid zakonskih določb in določb notranjih organizacijskih aktov;
  • izvedena prodaja ni bila knjižena skladno z veljavnimi predpisi in notranje-organizacijskimi akti,
  • je mogoče ugotoviti namerno neučinkovito delo posameznikov, ki so opravljali funkcije v nadzornih svetih v državnih delniških družbah,
  • po mnenju Računskega sodišča prodajalca s prodajo delnic nista iztržila najvišje možne kupnine,
  • sta prodajalca kupcema delnic odobrila štiriletni kredit po izredno nizki obrestni meri,
  • sta kupca delnic uresničevala pravice iz naslova imetja delnic še pred njihovim plačilom in
  • je bila z opisanimi postopki finančno oškodovana Republika Slovenija, okoriščene pa zasebne delniške družbe.

Komisija ugotavlja, da ravnanja uradnih oseb Vlade Republike Slovenije in odgovornih oseb v delniških družbah v 100% lasti Republike Slovenije v opisanem postopku nakupa in prodaje delnic ustrezajo definiciji korupcije po tretji alineji 2. člena ZPKor.

Načelno mnenje je s tem utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik