Načelno mnenje številka 183

Ravnanje odgovorne osebe civilnega združenja, ki na podlagi javnega pooblastila oziroma v javnem interesu opravlja določene storitve in pri tem krši načelo enakopravnosti v korist privilegiranih subjektov, je kršitev dolžnega ravnanja in omogočanje neupravičene koristi drugemu, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2 člena ZPKor.

Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju: ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) dne 22.10.2009 sprejela

Načelno mnenje številka 183

  • Ravnanje odgovorne osebe civilnega združenja, ki na podlagi javnega pooblastila oziroma v javnem interesu opravlja določene storitve in pri tem krši načelo enakopravnosti v korist privilegiranih subjektov, je kršitev dolžnega ravnanja in omogočanje neupravičene koristi drugemu, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2 člena ZPKor.

Obrazložitev

Komisija je v prvi polovici leta 2009 prejela prijavo civilnega združenja, ki opozarja na sum korupcije pri izobraževalnih storitvah za pridobivanje licenčnih točk na njihovem strokovnem področju. Prijava navaja, da je odgovorna oseba panožne zbornice kršila dolžno ravnanje, ko je že pred pridobitvijo javnega pooblastila, objavljenega v uradnem glasilu, zasebnemu podjetju izdala pooblastilo za organizacijo teh izobraževanj, to podjetje pa je člane zbornice nagradilo z nižjo kotizacijo, pri čemer so njegove storitve za 65% dražje od tistih, ki jih zagotavlja prijavitelj. Prijavitelj navaja, da so bila pri podelitvi omenjenega pooblastila za organizacijo izobraževanj odločilna tudi ožja sorodstvena razmerja med odgovorno osebo zbornice in lastnico zasebnega podjetja.

V isti zadevi je Komisija prejela dopis Urada varuha človekovih pravic, v katerem so navedene ugotovitve o kršitvah načela enakosti pri podelitvi pooblastila za organizacijo izobraževanja in razlikovanju kotizacije udeležencev glede na članstvo v zbornici. Urad varuha v ugotovitvah sicer soglaša, da vsako civilno združenje svojim članom lahko nudi določene ugodnosti, pri čemer opozarja, da gre v danem primeru za povsem drugačno situacijo. Zbornica je dobila javno pooblastilo za izvajanje določenih storitev v javnem interesu in bi jih zato morala pod enakimi pogoji zagotavljati vsem zainteresiranim subjektom. Urad se pri tem argumentirano sklicuje na ustavne določbe o enakosti pred zakonom in ustavnopravno doktrino prepovedi diskriminacije ter upravičeno poudarja, da v danem primeru ne gre za dejavnost v korist članov zbornice, ampak za storitve javnega pomena, ki jih je država z javnim pooblastilom prenesla na zbornico, da jih pod vnaprej določenimi pogoji enako zagotavlja vsem, ki te storitve potrebujejo, ne glede na to, ali so člani zbornice ali ne.

Junija 2009 je Komisija v isti zadevi prejela prijavo in gradivo Informacijskega pooblaščenca (IP) o ravnanju odgovorne osebe zbornice, ker so uradne osebe IP ugotovile konkretne kršitve predpisov s področja varstva osebnih podatkov. Osebni podatki, zbrani v nasprotju z ustavnim varstvom zasebnosti in predpisih o varstvu osebnih podatkov, so bili uporabljeni v postopku za podelitev javnega pooblastila zbornici. V zvezi s tem je Komisija prejela še prijavo ene od parlamentarnih političnih strank. Prijave v tem delu je obravnavala in o ugotovitvah izdala načelno mnenje št. 174, s katerim je izrekla, da takšno ravnanje ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2 člena ZPKor (načelno mnenje 174 je objavljeno na spletni strani: www.kpk-rs.si).

V drugi polovici 2009 je prvi prijavitelj prijavo večkrat dopolnil z dodatnim gradivom in od Komisije zahteval, da jo obravnava in se opredeli v skladu s pristojnostmi preprečevanja korupcije.

Pristojnost komisije, da daje načelna mnenja, določa 18. člen ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v 1. alineji 13. člena pravi, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Kaj ta definicija zajema, je razvidno iz 3. alineje 2. člena ZPKor: “Korupcija” po tem zakonu je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Poslovnik komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni ne konkretni pravni akti, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja le dejansko stanje, ki ga nato primera s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so torej neobvezne smernice, po katerih nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način v prihodnje izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki terja pravočasno odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

I.

Komisija je ugotovila, da so pogoji za delovanje posameznikov na strokovnem področju, na katerega se nanaša predmetna prijava o sumu korupcije, natančneje urejeni v podzakonskem predpisu, ki med drugim določa, da morajo za svojo dejavnost imeti licenco, po poteku določenega obdobja pa jo morajo obnoviti oz. podaljšati. Pogoji za pridobitev in obdobno podaljšanje licence so prav tako urejeni v omenjenem podzakonskem predpisu. Ta določa, da se licenca podaljša na podlagi dokazil o strokovni usposobljenosti. Preverjanje strokovne usposobljenosti se ugotavlja na podlagi licenčnih točk, ki jih imetnik licence pridobi na strokovnem izobraževanju. Če predpisanega števila licenčnih točk ne pridobi, mora opraviti preizkus strokovne usposobljenosti, ki ga predpiše zbornica. Če želi posameznik torej opravljati svojo dejavnost in obdržati službo, mora slediti določbam predpisa, ki zahtevajo pridobivanje licenčnih točk na usposabljanjih. Usposabljanja organizirajo tisti, ki jim zbornica v predpisanem postopku podeli pooblastilo. Tudi za ta postopek so pravila urejena v omenjenem podzakonskem predpisu.

Komisija se sklicuje na ugotovitve Urada varuha in jim pritrjuje, da je dejavnost zbornice na podlagi javnega pooblastila dejavnost javnega in ne zasebnega pomena. S podelitvijo javnega pooblastila zbornici ta dejavnost ni prenehala biti javna, ker je že iz navedenih povzetkov podzakonskega predpisa jasno, da gre za javno pomembno stvar, za katero je država ugotovila in s pravnimi predpisi določila, da mora biti pod enakimi pogoji in po vnaprej določenem postopku dostopna vsem zainteresiranim osebam. Javno pooblastilo dopušča prenos določene storitve ali dejavnosti javnega pomena na osebe civilnega prava, ki sicer niso sestavni del javne uprave, s podelitvijo javnega pooblastila pa so v delu, na katerega se javno pooblastilo nanaša, funkcionalno izenačene z državnimi organi. V tej funkciji so organizacije z javnimi pooblastili dolžne spoštovati predpisana pravila in zagotavljati enakopravno obravnavo pravnih in fizičnih oseb, v danem primeru kandidatov za izobraževanje in uresničevanje interesov, na katere se predmet javnega pooblastila nanaša. Pravni predpisi, ki urejajo pristojnosti zbornice po javnem pooblastilu, ne določajo nobenih izjem ali privilegijev za tiste, ki so v takšnih ali drugačnih navezah z zbornico. Različna obravnava zgolj na podlagi tega, da je nekdo član zbornice ali ne, je kršitev načela enakopravnosti, kar je v svojem mnenju o tem primeru ugotovil že Urad varuha.

Spoštovanje enakosti oz. enakopravna obravnava zainteresiranih subjektov pri opravljanju nalog na podlagi javnega pooblastila je torej dolžno ravnanje zbornice, tako pri nadzoru nad izpolnjevanjem pogojev za pridobitev in podaljšanje licenc kot pri podelitvi pooblastil pooblaščenim organizatorjem izobraževanj za pridobivanje licenčnih točk. V obeh primerih so pravice in zakoniti interesi urejeni s predpisi, postopek za njihovo pridobitev in pravno varstvo pa prav tako vnaprej določen in pod enakimi pogoji dostopen za vse zainteresirane subjekte. To v svojem pisnem odgovoru prijavitelju z dne 08.09.2009 smiselno poudarja tudi zbornica sama, ko ugotavlja, da so kriteriji določeni in objavljeni v omenjenem podzakonskem predpisu, kar je dokaz, da razumevanje ureditve in narave javnih storitev, ki jih zagotavlja na podlagi javnega pooblastila, zbornici ni tuje. Z drugimi besedami, država s splošnim pravnim aktom, izdanim na podlagi zakona, vnaprej jamči enakopravno obravnavo vseh zainteresiranih pravnih in fizičnih oseb. Odločanje o vprašanjih, ki v tem aktu niso urejena, je z javnim pooblastilom preneseno na zbornico. Pri tem mora upoštevati, da gre za odločanje o zadevah javnega in ne zasebnega pomena, za katero poleg konkretnih določb pravnih predpisov veljajo splošna pravna načela, zlasti načelo zakonitosti in enakosti pred zakonom. Ravnanje zbornice v nasprotju z naravo javnih zadev in postopkom odločanja o teh zadevah, je zato tudi po mnenju Komisije kršitev dolžnega ravnanja.

V postopku s predmetno prijavo se je Komisija seznanila z dopisom, ki ga je Uradu varuha poslal pooblaščeni odvetnik zbornice. Uradu očita, da je njegovo mnenje o kršitvi načela enakosti oziroma enakopravnosti neutemeljeno. Med argumenti navaja, da naj bi bilo opisano ravnanje zbornice ustaljena praksa v vseh vejah širšega področja, na katerem zbornica deluje. O podelitvi pooblastila za organiziranje izobraževanj meni, da bi enako, kot je v danem primeru ravnala zbornica, ravnalo pristojno ministrstvo, če bi samo izvajalo naloge, ki so predmet javnega pooblastila, ker bi tudi samo zgolj pooblaščalo posamezne izvajalce, morebitna zavrnitev podelitve pooblastila za izvedbo strokovnega izobraževanja izvajalcu, ki bi imel predvidene različne kotizacije glede na članstvo, bi bilo prav tako pravno neutemeljeno.

Komisija pritrjuje pooblaščencu zbornice, ko ugotavlja, da je delovanje zbornice na podlagi javnega pooblastila primerljivo z delovanjem pristojnega ministrstva. V tem delu so njegove trditve smiselno enake mnenju Urada varuha, da mora biti izvajanje nalog na podlagi javnega pooblastila v funkcionalnem pravnem pomenu enako izvajanju nalog državnih organov: spoštovati je treba tako konkretne pravne norme kot splošno priznana pravna načela zakonitosti, enakosti, itn.

Komisija se strinja tudi z navedbami pooblaščenca zbornice o razširjenosti opisanega ravnanja na različnih področjih javnega sektorja, ker na podlagi primerov, ki jih je obravnavala in jih opredelila kot primere korupcije ali druge pojave s tega področja, ugotavlja, da posamezna civilna združenja pod pretvezo javnega interesa dejansko kršijo dolžno ravnanje in na ta način omogočajo neupravičeno korist članom ali drugim osebam. Komisija v zvezi s tem pričakuje, da bodo pristojna ministrstva in njihove službe, odgovorne za nadzor nad izvajanjem predpisov o društvih in drugih civilnih združenjih, ocene o tej ustaljeni praksi upoštevale in poostrile nadzor nad tistimi, ki s kršitvami dolžnega ravnanja pri zagotavljanju storitev v javnem interesu omogočajo svojim članom ali drugim osebam neupravičeno korist.

V preostalem delu, kjer pooblaščenec zbornice s primerjavo z delovanjem resornega ministrstva domneva, da bi bila zavrnitev pooblastila za izvedbo strokovnega izobraževanja izvajalcu v danih okoliščinah prav tako pravno neutemeljena, se Komisija s takšnim sklepanjem ne strinja. Če bi uradna oseba ministrstva pooblastilo za izvajanje izobraževanj podelila svojemu ožjemu sorodniku, v zameno pa bi bila deležna posebnega darila, in sicer, da imajo člani civilnega združenja, v katerem opravlja funkcijo odgovorne osebe, nižjo kotizacijo na teh istih izobraževanjih, bi storila več kršitev konkretnih zakonskih določb o preprečevanju korupcije, konfliktu interesov, prepovedi sprejemanja daril ter splošnih pravnih načel zakonitosti, enakosti pred zakonom, itn; če ne celo kršitev, ki so v kazenskem pravu opredeljene kot kazniva dejanja zoper uradno dolžnost in javna pooblastila. S tem, ko bi na ta način kršila dolžno ravnanje in omogočala neupravičeno korist privilegiranemu organizatorju in privilegiranim udeležencem izobraževanj, sicer članom civilnega združenja, v katerem bi opravljala funkcijo odgovorne osebe, bi takšno ravnanje uradne osebe ministrstva povsem ustrezalo definiciji korupcije iz 3 alineje 2. člena ZPKor. Zbornica seveda ni državni organ, njena odgovorna oseba pa ne uradna oseba v smislu predpisov, ki urejajo status in kvalificirano odgovornost uslužbencev državnih organov za kršitve dolžnega ravnanja. To, kar je po mnenju Komisije primerljivo, pa je odgovornost zbornice, da pri storitvah, ki jih izvaja na podlagi javnega pooblastila, upošteva konkretne določbe področnih predpisov in splošno priznana pravna načela in pravico zainteresiranih subjektov, da so v zadevah javnega pomena obravnavani na vnaprej določen in enak način.

II.

Upoštevaje ugotovitve načelnega mnenja 174, gradivo in navedbe prijaviteljev, zlasti pa ugotovitve Urada varuha o kršitvah načela enakosti pred zakonom, Komisija meni, da je odgovorna oseba zbornice s tem, ko je pri izvajanju nalog na podlagi javnega pooblastila privilegirala organizatorja izobraževanj in na ta način zagotovila privilegirano kotizacijo udeležencem izobraževanj, ki so njeni člani, kršila načelo enakopravnosti, po katerem bi sicer morala poskrbeti, da so storitve na podlagi javnega pooblastila enakopravno dostopne za vse zainteresirane organizatorje in udeležence izobraževanj, tako kot to zahtevajo področni predpisi ter narava in smoter javnih storitev, zagotovljenih na podlagi javnega pooblastila. Takšno ravnanje odgovorne osebe je kršitev dolžnega ravnanja, ki drugemu omogoča neupravičeno korist in ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2 člena ZPKor.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik