Načelno mnenje številka 185

Okoliščine, v katerih občina nastopa kot ustanoviteljica javnega zavoda s področja lekarniške dejavnosti ter tudi v vlogi podeljevalca koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti, ne predstavljajo kršitve dolžnega ravnanja skladno z ZPKor in tudi ne konflikta interesov.

Na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika Komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št.105/04) je Komisija za preprečevanje korupcije na seji dne 12.11.2009 sprejela naslednje

Načelno mnenje številka 185

  • Okoliščine, v katerih občina nastopa kot ustanoviteljica javnega zavoda s področja lekarniške dejavnosti ter tudi v vlogi podeljevalca koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti, ne predstavljajo kršitve dolžnega ravnanja skladno z ZPKor in tudi ne konflikta interesov.

Obrazložitev

Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Komisija) je prejela vprašanje o morebitnem konfliktu interesov zaradi dejstva, da je občina ustanoviteljica javnega zavoda s področja lekarniške dejavnosti in dejstva, da istočasno podeljuje koncesije tudi zasebnim lekarnam na območju občine. Prav tako je v nadaljevanju izpostavljena tudi spornost tega dejstva z vidika varovanja konkurence. V dopisu je tudi očitek, da želi občina nekaterim zasebnim lekarnam odvzeti že pridobljeno koncesijo.

Pristojnost Komisije, da daje načelna mnenja, določa 18. člen ZPKor. Natančneje jo ureja poslovnik komisije, ki v 1. alineji 13. člena določa, da Komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Kaj definicija korupcije zajema, je razvidno iz 3. alineje 2. člena ZPKor: “Korupcija” po tem zakonu je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Poslovnik v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni ne konkretni pravni akti, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katerimi Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so le neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki terja pravočasno odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

Komisija ugotavlja, da lekarniško dejavnost ureja Zakon o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 36/2004 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju: ZLD-UPB1), ki med drugim določa:

  • da je lekarniška dejavnost javna služba, ki jo opravljajo javni zavodi in na podlagi koncesije zasebniki (v nadaljnjem besedilu: lekarnarji);
  • da lahko prične lekarna oziroma podružnica lekarne opravljati lekarniško dejavnost, ko ministrstvo, pristojno za zdravstvo ugotovi, da izpolnjuje kadrovske pogoje in pogoje glede prostorov in opreme, določene s tem zakonom in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi;
  • da javni zavod za opravljanje lekarniške dejavnosti ustanovi občina ali mesto za opravljanje te dejavnosti na svojem območju v soglasju z ministrstvom, pristojnim za zdravstvo, in po poprejšnjem mnenju Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije;
  • da javni zavod organizira lekarne in podružnice lekarn kot svoje organizacijske enote za opravljanje lekarniške dejavnosti na določenem območju, lahko pa tudi galenski in analizni laboratorij za izdelavo in preizkušanje magistralno in galensko izdelanih zdravil in pomožnih zdravilnih sredstev.

Komisija ugotavlja, da je lekarna v predmetni občini javni lekarniški zavod, ki ga je ustanovila občina. Deluje in posluje v skladu z Odlokom o ustanovitvi Javnega zavoda, Sklepom o soglasju k statutu Javnega zavoda in ZLD-UPB1. V občini posluje v triindvajsetih lekarnah.

ZLD-UPB1 v zvezi s podeljevanjem koncesij določa:

  • Na podlagi meril, določenih s planom zdravstvenega varstva Republike Slovenije, izvede občina ali mesto javni razpis za opravljanje lekarniške dejavnosti in pridobitev koncesije.
  • Koncesijo za opravljanje lekarniške dejavnosti podeli pristojni upravni organ občine ali mesta v soglasju z ministrstvom, pristojnim za zdravstvo, po poprejšnjem mnenju lekarniške zbornice in Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije.
  • Koncesija za opravljanje lekarniške dejavnosti se podeli posamezniku, ki izpolnjuje pogoje iz 7. in 8. člena ZLD-UPB1 in pogoje za opravljanje zasebne zdravstvene dejavnosti, določene z zakonom o zdravstveni dejavnosti. S pogodbo o koncesiji koncedent in koncesionar uredita medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem lekarniške dejavnosti, pogoje, pod katerimi mora koncesionar opravljati svojo dejavnost, začetek izvajanja koncesije, rok za odpoved koncesije in sredstva, ki jih za opravljanje lekarniške dejavnosti zagotavlja koncedent. Pogodba o koncesiji se sklene v pisni obliki.

Komisija ugotavlja, da občina ali mesto, ki na podlagi zakonskega pooblastila in na podlagi meril, določenih s planom zdravstvenega varstva Republike Slovenije, podeljuje koncesije, ne krši dolžnega ravnanja, niti to ravnanje ne predstavlja kakršnegakoli konflikta interesov, tudi če na istem območju lekarniško dejavnost opravljajo javni zavodi, katerih ustanoviteljica je občina sama, saj občina zgolj izvaja zakonska pooblastila.

V zvezi z očitkom, da naj bi občina nekaterim zasebnim lekarnam odvzela koncesijo, Komisija ugotavlja, da so pogoji za odvzem koncesija določeni v 18. členu ZLD-UPB1. Koncesijo za opravljanje lekarniške dejavnosti odvzame pristojni upravni organ občine ali mesta z odločbo, če:

  • koncesionar v enem letu po pridobitvi koncesije ne začne opravljati dejavnosti;
  • je poslovanje lekarne prekinjeno za več kot šest mesecev;
  • se ugotovi, da koncesionar ne izpolnjuje pogojev iz 14. člena tega zakona;
  • je koncesionarju prepovedano opravljanje poklica oziroma lekarniške dejavnosti;
  • koncesionar pridobi koncesijo za opravljanje lekarniške dejavnosti na drugem območju;
  • koncesionar ne opravlja lekarniške dejavnosti v skladu s predpisi, odločbo o koncesiji in pogodbo o koncesiji, pa v določenem roku ni odpravil pomanjkljivosti;
  • se koncesionar odpove koncesiji.

Iz navedenih določb 18. člena ZLD-UPB1 je razvidno, da so razlogi za odvzem koncesije vnaprej določeni in niso v nobeni povezavi z željo občine ali mesta, ki je koncesijo podelilo. Za kršitev dolžnega ravnanja bi šlo v primeru, ko bi občina koncesionarjem odvzela koncesijo v nasprotju z določbami ZLD-UPB1 in koncesijske pogodbe.

Na podlagi zgoraj navedenega Komisija ugotavlja, da v obravnavani zadevi ne gre za kršitev dolžnega ravnanja, zaradi česar niso podani elementi korupcije v skladu s 3. alinejo 2. člena ZPKor.

Načelno mnenje je s tem utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik