Načelno mnenje številka 189

Ravnanje odgovornih oseb v bolnišnici, ki omogočajo opravljanje terciarne dejavnosti v bolniških oddelkih, ki ne izpolnjujejo kriterijev za naziv “klinični oddelek” in tako ne izpolnjujejo pogojev za opravljanje terciarne dejavnosti, zaradi česar klinika pridobi neupravičeno korist, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Na podlagi 18.člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju ZPKor) in 13.člena Poslovnika Komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št.105/04) je Komisija za preprečevanje korupcije na seji dne 14.12.2009 sprejela naslednje

Načelno mnenje številka 189

  • Ravnanje odgovornih oseb v bolnišnici, ki omogočajo opravljanje terciarne dejavnosti v bolniških oddelkih, ki ne izpolnjujejo kriterijev za naziv “klinični oddelek” in tako ne izpolnjujejo pogojev za opravljanje terciarne dejavnosti, zaradi česar klinika pridobi neupravičeno korist, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

Komisija za preprečevanje korupcije je junija 2009 prejela prijavo suma korupcije, iz katere izhaja sum nepravilnosti pri poslovanju klinike v eni od slovenskih bolnišnic. Prijavitelj opozarja, da na eni od klinik izvajajo terciarno dejavnost bolniški oddelki, ki so za ta namen ustanovili “centre”. Vendar pa dva bolniška oddelka ne izpolnjujeta pogojev za pridobitev naziva “klinični oddelek” in nimata odločbe Ministrstva za zdravje za pridobitev takšnega naziva. Zato po prepričanju prijavitelja klinika ni upravičena do sredstev za opravljanje terciarne dejavnosti, strokovni direktor klinike pa je zlorabil svoj položaj s tem, ko je odobril sredstva za izvajanje omenjene dejavnosti predstojnikoma »kliničnih« oddelkov. Poleg tega pa naj bi strokovni direktor enemu od predstojnikov dovolil, da ustanovi bolniške oddelke z imeni pokojnih zdravnikov.

Pristojnost komisije, da daje načelna mnenja, določa 18. člen ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v 1. alineji 13. člena pravi, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Kaj definicija korupcije zajema, je razvidno iz 3. alineje 2. člena ZPKor: “Korupcija” po tem zakonu je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Poslovnik komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni in ne konkretni pravni akti, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so le neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki terja pravočasno odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

Zdravstveno dejavnost ureja Zakon o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/2005, v nadaljevanju ZZDej-UPB2), ki v 2. členu določa, da se zdravstvena dejavnost opravlja na primarni, sekundarni in terciarni ravni ter da zdravstvena dejavnost na terciarni ravni obsega opravljanje dejavnosti klinik, kliničnih inštitutov ali kliničnih oddelkov ter drugih pooblaščenih zdravstvenih zavodov. V 3. členu določa, da zdravstveno dejavnost lahko opravljajo na podlagi dovoljenja ministrstva, pristojnega za zdravje, domače in tuje pravne in fizične osebe, če izpolnjujejo s tem zakonom določene pogoje.

Samo terciarno dejavnost ZZDej-UPB2 natančneje opredeljuje v 1. odstavku 17. člena, kjer določa terciarno dejavnost kot dejavnost klinik, kliničnih inštitutov ali kliničnih oddelkov, ki obsega znanstvenoraziskovalno in vzgojno-izobraževalno delo za medicinsko fakulteto in druge visoke in višje šole ter opravljanje najzahtevnejših zdravstvenih storitev na ambulantni ali bolnišnični način, ki jih zaradi strokovne, kadrovske, tehnološke in organizacijske zahtevnosti ni možno niti ni smotrno opravljati na nižjih ravneh. V 18. členu pa zakon določa, da ministrstvo, pristojno za zdravje, lahko na predlog Medicinske fakultete, Fakultete za farmacijo ali Visoke šole za zdravstvo, glede na matičnost področja, bolnišnici oziroma njenemu oddelku podeli naziv klinika, klinični inštitut ali klinični oddelek, če ta izpolnjuje pedagoške, raziskovalne, strokovne, kadrovske in druge pogoje, ki jih predpiše minister, pristojen za zdravje. V kolikor pa bolnišnica oziroma njen oddelek ne izpolnjuje več predpisanih pogojev iz prvega odstavka tega člena, ministrstvo, pristojno za zdravje, odvzame naziv.

Komisija je preučila prejeto dokumentacijo in ugotovila, da je bil leta 2006 na sestanku s takratnim strokovnim direktorjem bolnišnice sprejet sklep, da iz prej enovitega kliničnega oddelka nastaneta dva nova oddelka. Mnenje takratnega strokovnega direktorja je bilo, da sta oba novonastala oddelka naslednika prvotnega kliničnega oddelka in da ob konstituiranju lahko oba prevzameta naziv »klinični oddelek« do ponovne vložitve vloge.

Zato je Komisija zaprosila Ministrstvo za zdravje, da preuči očitane nepravilnosti iz prijave. Ministrstvo za zdravje je v začetku julija 2009 strokovnemu direktorju bolnišnice odstopilo vso dokumentacijo z zahtevo, da zadevo uredi na nivoju bolnišnice. Po pregledu dokumentacije in na podlagi ugotovitev vodstva bolnišnice Komisija ugotavlja, da dva oddelka klinike nimata odločbe Ministrstva za zdravje za pridobitev naziva “klinični oddelek”, ki ga Ministrstvo za zdravje podeli v skladu z 18. členom ZZDej-UPB2 in Pravilnikom o pogojih in postopku za pridobitev naziva klinika, klinični inštitut ali klinični oddelek (Uradni list RS, št. 72/2006). Glede na to, da oddelka nimata formalno urejenega statusa, s tem kršita določbo 36. člena Pravilnika o organizaciji, pristojnostih, pooblastilih in odgovornostih v bolnišnici, ki takšna klinična oddelka predvideva. S tem, ko nimata veljavnih nazivov, tudi ne moreta opravljati terciarne dejavnosti, kar pomeni, da tudi “centri”, ki so bili ustanovljeni za ta namen, v danem trenutku ne bi smeli obstajati, oz. ne bi smeli opravljati takšne dejavnosti. Pravilnik o organizaciji, pristojnostih, pooblastilih in odgovornostih v bolnišnici v 1. odstavku 76. člena jasno določa, da centri izvajajo zdravstveno dejavnost nacionalnega pomena – terciar, izvajajo dejavnost svetovanja ter razvoj stroke s pripravo nacionalnih strokovnih smernic. V 2. odstavku Pravilnik našteva centre, ki obstajajo, med katere pa ne uvršča centrov, ki sta jih ustanovila omenjena klinična oddelka. Iz dokumentacije, ki jo je priložil prijavitelj in iz sklepa, sprejetega na sestanku leta 2006, je razvidno, da vodstvo bolnišnice ni vedelo za uporabo imen pokojnih zdravnikov za nazive bolniških oddelkov, ki so se uporabljali od nastanka dveh novih oddelkov iz prej enovitega kliničnega oddelka. Eden od predstojnikov je za naziv določenih bolniških oddelkov uporabil imena pokojnih zdravnikov, za katere pa je vodstvo zahtevalo, da se odpravijo, saj brez predhodnega pravnega postopka, ki zajema tudi spremembo statuta, teh nazivov ni možno uporabljati. Vodstvo bolnišnice je na podlagi ugotovitev zahtevalo od predstojnikov, da čim prej vložita vso potrebno dokumentacijo na Ministrstvo za zdravje za pridobitev naziva “klinični oddelek” in ne čakata do 1.12.2009 kot je bilo prvotno predvideno, saj bi to pomenilo nerazumno odlašanje, ki poteka že od same reorganizacije klinike od leta 2006. Nadalje je vodstvo bolnišnice zahtevalo, da se »centri« ustrezno preoblikujejo in da naj ne uporabljajo nazivov pokojnih zdravnikov za poimenovanje bolniških oddelkov.

Storitve na terciarni ravni po ZZDej-UPB2 opredeljuje Ministrstvo za zdravje. Finančna sredstva za terciarno dejavnost se pridobivajo na podlagi sklenjene pogodbe o izvajanju zdravstvene dejavnosti z Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS). Pogodba se sklepa z bolnišnico kot krovno organizacijo in ne s posameznimi organizacijskimi enotami, sredstva pa se jim dodelijo na podlagi letnih poročil o opravljeni terciarni dejavnosti. Ta sredstva se namenjajo glede na učenje in usposabljanje, razvoj in raziskovanje ter na težavnost (kompleksnost) in izvedenost (ekspertnost). O zadevi glede neurejenega statuta dveh kliničnih oddelkov je Komisija obvestila ZZZS, ki je sporočila, da je bilo to prvo obvestilo o takšnem ravnanju.

Komisija je v oktobru 2009 zaprosila za dodatna pojasnila, zakaj se tako dolgo odlaša z vlogo za naziv “klinični oddelek”, kljub sklepu bolnišnice iz julija 2009, da se čim prej vloži vso potrebno dokumentacijo na Ministrstvo za zdravje za pridobitev naziva “klinični oddelek” in ne odlaša do 1.12.2009 kot je bilo prvotno predvideno. Iz prejete dokumentacije je razvidno, da je strokovni direktor klinike obema predstojnikoma kliničnih oziroma bolniških oddelkov ponovno odredil, da v najkrajšem času oddata vlogo za pridobitev naziva. Vendar pa je istočasno opozoril, da po njegovi oceni kriteriji za opredelitev »centra« niso formalno definirani, zato ne bo dopustil ustreznega preoblikovanja centrov v drugačne strokovne pod-enote v sklopu klinike, saj gre po njegovem za dobro utečene in delujoče strokovne pod-enote. Zato poudarja, da se bo tudi ob morebitnem preoblikovanju centrov terciarna dejavnost na kliničnih oziroma bolniških oddelkih nadaljevala. To pomeni, da s tem ne spoštuje junija 2009 sprejetega sklepa in zahtev s strani bolnišnice, tako pa omogoča neupravičeno korist omenjenima kliničnima oddelkoma, ker oddelka, ki nimata trenutno formalno urejenega statusa, opravljata vso terciarno dejavnost nespremenjeno tako kot do sedaj.

Komisija želi poudariti, da terciarna dejavnost nedvoumno predstavlja najzahtevnejšo stopnjo zdravstvenih storitev na ambulantni ali bolnišnični način, ki jih zaradi strokovne, kadrovske, tehnološke in organizacijske zahtevnosti ni možno niti ni smotrno opravljati na nižjih ravneh in obsega tudi znanstvenoraziskovalno in vzgojnoizobraževalno delo za medicinsko fakulteto in druge visoke in višje šole. Komisija se pri presoji, ali prijavljeno dejanje ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor, ni spuščala v ocenjevanje strokovnosti zaposlenih ali v kvaliteto opravljenih storitev, ker za to ni niti pristojna niti usposobljena. Ravno tako ni namen Komisije, da se terciarna dejavnost prekine, saj bi tako poleg splošnega nazadovanja v izvajanju znanstvenoraziskovalnega in vzgojnoizobraževalnega dela to pomenilo, da bi tisti bolniki, ki trpijo za najhujšimi oblikami bolezni, bili prikrajšani za osnovno pravico do primernih zdravstvenih storitev. Vendar pa pojasnilo, da se terciarna dejavnost v tem primeru zagotavlja ravno zaradi samih bolnikov, še ne pomeni, da se lahko takšno neurejeno stanje dopušča. V kolikor bi Komisija pristala na takšno ravnanje in bi dovolila, da se kršijo določbe različnih pravnih aktov vsakič, ko bi za to obstajal “opravičljiv” razlog, bi to lahko predstavljalo nevarno prakso in izgovor tistim, ki bi takšno možnost izkoristili za druge, morebiti hujše oblike koruptivnih dejanj.

Korupcija je v ZPKor definirana kot “vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev, ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega”. Komisija meni, da so odgovorne osebe – strokovni direktor klinike in predstojnika kliničnih oddelkov s kršitvijo predpisa o zdravstveni dejavnosti na terciarni ravni kršili dolžno ravnanje in s tem omogočili pridobitev neupravičene koristi v obliki finančnih sredstev za izvajanje terciarne dejavnosti v “centrih”, ki jo opravljajo bolniški oddelki, kljub temu, da nimajo urejenega statusa, ki bi jim takšno dejavnost dovoljeval, to pa ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik