Mnenje številka 13

Ravnanje državnega sekretarja in ministrov za pravosodje v postopku za pripravo in sprejem zakonske in podzakonske ureditve nagrad stečajnim upraviteljem nima znakov korupcije po 3. alineji 2. člena Zakona o preprečevanju korupcije in ne konflikta interesov.

Na podlagi 18.člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju ZPKor) in 13.člena Poslovnika Komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št.105/04) je Komisija za preprečevanje korupcije na seji dne 26.10.2009 sprejela naslednje:

Mnenje številka 13

  • Ravnanje državnega sekretarja in ministrov za pravosodje v postopku za pripravo in sprejem zakonske in podzakonske ureditve nagrad stečajnim upraviteljem nima znakov korupcije po 3. alineji 2. člena Zakona o preprečevanju korupcije in ne konflikta interesov.

Obrazložitev

Komisija je dne 10.07.2009 prejela prijavo, ki se nanaša na odmero nagrad stečajnim upraviteljem. Prijavitelj ugotavlja, da veljavna ureditev sama po sebi omogoča nesorazmerno visoke nagrade stečajnim upraviteljem že po nekajmesečnem trajanju stečaja. Po drugi strani naj bi bili upniki prikrajšani v pravicah in možnostih učinkovitega nadzora. S tem naj bi bil podan sum, da je bil predlog veljavnega zakona ZFPPIP pripravljen in sprejet “pod vplivom ali celo kar po nareku močnega upraviteljskega lobija”. Ključno vlogo, tako pri nastajanju predloga zakona kot pri aktivnem spremljanju zakonskih rešitev, naj bi imel zdaj že bivši državni sekretar na ministrstvu za pravosodje, sicer registriran kot stečajni upravitelj, objektivno odgovoren pa naj bi bil tedanji minister za pravosodje. Prijavitelj primeroma navaja nekatere najodmevnejše primere stečajnih postopkov, v katerih naj bi bila stečajnim upraviteljem odmerjena čezmerna nagrada.

Zadevna tematika je medtem postala predmet širše obravnave v javnosti in medijih. Med drugim so nekateri poslanci državnega zbora aktualnemu ministru za pravosodje očitali, da je javna objava priprav na zadnjo spremembo ureditve tega področja sprožila nesorazmerno število nagrad stečajnim upraviteljem. Dne 15.07.2009 je nato aktualni minister pisal Komisiji, da preuči morebitne sume korupcije pri odmeri teh nagrad. V dopisu je navedel, da je bila pred kratkim objavljena sprememba podzakonskega akta o tarifi za odmero nagrade upravitelja v postopkih zaradi insolventnosti in prisilne likvidacije ter stroških, do povrnitve katerih je upravitelj v teh postopkih upravičen. Iz spletnih strani Agencije RS za javnopravne evidence in storitve naj bi bilo razvidno, da je v obdobju od najave sprememb omenjenega podzakonskega akta (objava na spletnih straneh Ministrstva za pravosodje) opaziti nesorazmerno povečano število izdanih sklepov o nagradi upraviteljem v primerjavi s prejšnjimi obdobji. Komisijo v dopisu prosi, da preuči morebitne razloge za sum korupcije.

I.

V postopku preverjanja prve prijave je Komisija opravila analizo prejšnje in veljavne ureditve postopka odmere nagrad stečajnim upraviteljem, zaprosila za statistične podatke o dinamiki izdanih sklepov o nagradi upraviteljem, eno izmed okrožnih sodišče pa za podatke o enem izmed stečajnih postopkov, ki ga je prvi prijavitelj navedel med primeri nesorazmernih izplačil nagrad. Analiza pravne ureditve je pokazala, da so področni predpisi do spremembe oziroma sprejema veljavnega Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (ZFPPIP – Uradni list RS, št. 126/07) odmero in izplačevanje nagrad stečajnim upraviteljem med samim stečajnim postopkom dopuščali le izjemoma, v obliki akontacij nagrade. Ureditev nagrajevanja stečajnih upraviteljev po takrat veljavnem Zakonu o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji (ZPPPSL – Uradni list RS, št. 67/93) je namreč določala, da se nagrade izplačujejo ob koncu postopka. Pravna stroka ugotavlja, da je s tem zakonodajalec stečajne upravitelje motiviral, da stečajni postopek dokončajo brez neutemeljenega zavlačevanja, ker z zavlačevanjem postopka rastejo tudi stroški postopka.[1]

Veljavni Zakon o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (ZFPPIP), ki je stopil v veljavo 01.10.2008, je izjemo plačevanja akontacij spremenil v pravilo sprotnega plačevanja nagrad stečajnim upraviteljem med stečajnim postopkom, kar je razvidno iz 103. do 105. člena ZFPPIP. Stečajni upravitelji so zdaj upravičeni do sprotnega nagrajevanja za vsako v ZFPPIP določeno procesno dejanje oziroma opravilo. Poleg tega so upravičeni do drugih nadomestil in dodatkov. Iz javno dostopnega gradiva zakonodajnega postopka za sprejem ZFPPIP ni mogoče razbrati, kakšen namen in cilj sta vlada kot predlagatelj in zakonodajalec pri ureditvi nagrad stečajnim upraviteljem v ZFPPIP zasledovala.

Prvi prijavitelj je Komisijo opozoril na domnevni konflikt interesov pri bivšem državnem sekretarju, ker je registriran kot stečajni upravitelj. Komisija je zato pozvala Ministrstvo za pravosodje, da se izreče glede njegovega statusa in sodelovanja pri domnevnem lobiranju za sprejem ZFPPIPP. Iz odgovora ministrstva izhaja, da je omenjeni dne 20.8.2008 sporočil ministrstvu, da funkcije stečajnega upravitelja ne opravlja, ker je imenovan na funkcijo državnega sekretarja in mu je bila do preklica izdana odločba o začasni zaustavitvi imenovanja za upravitelja v novih zadevah prisilne poravnave, stečaja in likvidacije. Na vprašanje, koliko je sodeloval kot pobudnik ali pisec zakonske ureditve po ZFPPIPP, je ministrstvo odgovorilo, da so predlog pripravili zunanji pravi strokovnjaki. V stikih predstavnikov ministrstva za avtorji zakonskega besedila ni sodeloval, prav tako ne v stikih z zainteresirano javnostjo oz. interesnim združenjem stečajnih upraviteljev. Pri obravnavi predloga zakona na vladi je bil omenjeni poleg tedanjega ministra za pravosodje določen kot predstavnik predlagatelja, torej predstavnik vlade v državnem zboru.

Komisija v nobeni od navedenih vlog omenjenega državnega sekretarja ni našla ne formalnih in ne vsebinskih razlogov, zaradi katerih bi bil zanj podan sum korupcije ali konflikta interesov. Zakonodaja, ki ureja funkcije sistema državne ureditve in njenih funkcionarjev določa, da državni sekretar pomaga ministru pri opravljanju funkcije v okviru pooblastil, ki mu jih da minister. Na podlagi odgovora ministrstva za pravosodje je nesporno razvidno, da omenjeni državni sekretar v nobeni fazi priprav predloga ZFPPIPP, kjer bi lahko prišel v konflikt interesov – na eni strani v funkciji državnega sekretarja na drugi strani v funkciji stečajnega upravitelja – ni sodeloval. Predlog zakona so, kot rečeno, pisali zunanji predstavniki pravne stroke, v stikih z zainteresirano javnostjo pa omenjeni tudi ni sodeloval. Upoštevaje splošno pravilo, ki izhaja iz pravne narave zakonodajnega urejanja in odločanja v zakonodajnem postopku, da predlog zakona in zakonodajni postopek nikoli nista in ne moreta biti v izključni pristojnosti enega posameznika, ker o tem na koncu vedno odločajo poslanci, kot predstavniki ljudstva in kolektivni zakonodajalec, pri čemer jim pomoč nudijo strokovne službe državnega zbora, Komisija ni ugotovila nobenih razlogov za sum, da sta nekdanji državni sekretar ali nekdanji minister za pravosodje kršila dolžno ravnanje in omogočala protipraven vpliv na sprejem veljavne ureditev nagrad upraviteljem v ZFPPIP.

Kar zadeva sum prvega prijavitelja, da je ureditev po ZFPPIP nastala in bila sprejeta pod vplivom »močnega upraviteljskega lobija«, tega Komisija ni mogla niti potrditi niti ovreči, ker nima pristojnosti za nadzor in obravnavo lobiranja. V kolikor je ureditev v ZFPPIP pri omejitvah ustavno zajamčenih pravic upnikov nesorazmerna, pa je prizadetim na podlagi in v okviru ustave in zakona zagotovljena možnost ustavno-sodne presoje skladnosti zakonske ureditve z ustavo. Komisija te pristojnosti nima.

Očitek nekaterih poslancev aktualnemu ministru za pravosodje, da je z objavo priprav na spremembo ureditve o odmeri nagrad stečajnim upraviteljem sprožil izjemen porast izplačil stečajnim upraviteljem, je Komisija ob upoštevanju demokratičnih standardov in ustavnega načela javnosti predpisov, ki zahteva ne samo objavo (publikacijo) sprejetega predpisa, temveč javnost same pobude, oblikovanja vsebine in postopka sprejemanja splošnih pravnih predpisov predpisa, zaradi izjemnega pomena načela transparentnosti v zadevah javnega pomena obravnavala s posebno pozornostjo. Pri tem ugotavlja, da transparentnost postopka za sprejem splošnih predpisov in drugih odločitev javnega pomena po mnenju Komisije ne more biti stvar arbitrarne presoje posameznega javnega funkcionarja, ministra ali poslanca, ker je transparentnost demokratični standard in ustavna dolžnost javne oblasti in javnih funkcionarjev, ki ga ni mogoče kar tako omejevati. Če bi transparentnost žrtvovali arbitrarnemu odločanju javnih funkcionarjev, bi bila državljankam in državljanom odvzeta ustavno zajamčena pravica, da lahko na demokratičen in ustavno zajamčen način, kot posamezniki ali v okviru institucij civilne družbe in nevladnih organizacij, aktivno sodelujejo (participirajo) pri odločanju in izvrševanju javne kontrole v zadevah javnega pomena. Transparentnost, tako pri oblikovanju splošnih kot konkretnih odločitev javnega pomena, je tudi med odločilnimi dejavniki integritete ter učinkovitega preprečevanja in obvladovanja korupcije v javnem sektorju. Zato Komisija navedenemu očitku, tako kot vsakemu drugemu poskusu omejevanja transparentnosti javne oblasti, ni mogla slediti.

Glede očitka o porastu števila odmerjenih nagrad stečajnim upraviteljem, je Komisija pridobila statistični pregled zadev, primerjava podatkov pa je pokazala naslednje:

Preglednica 1

Iz preglednice je razviden določen porast števila odmerjenih nagrad, zlasti v obdobju maj – julij 2009, ki se primerjalno gledano giblje od okoli 8 do 10 primerov več. Komisija je zaprosila eno od sodišč, da v enem primeru, ki ga je navedel prvi prijavitelj, pošlje pojasnila in gradivo postopka za odmero nagrade stečajnemu upravitelju. Na podlagi odgovora in priloženega gradiva Komisija ni našla razlogov za sum, da bi sodišče kakorkoli kršilo dolžno ravnanje v smislu Zakona o preprečevanju korupcije, pač pa je odločalo na podlagi in v okviru ustave in zakonov, pri čemer so bila udeležencem postopka pred sodiščem zagotovljena vsa pravna sredstva. Javnosti znane odločitve sodišč, s katerimi so posamične nagrade stečajnim upraviteljem razveljavila, pa potrjujejo, da sodstvo deluje v skladu s svojim ustavnim položajem, pristojnostmi in neodvisno presojo.

Komisija se ni spuščala v presojo, ali so pravne podlage, zakon in podzakonski predpisi, ki urejajo predmetno področje skladni z ustavo in zakoni, ker to ni njena pristojnost, s svojimi pooblastili pa tudi ni mogla slediti zaprosilu aktualnega ministra za pravosodje, da preveri, ali gre v konkretnih primerih odločanja o nagradah stečajnim upraviteljem za korupcijo. O tem so namreč že obveščeni organi odkrivanja in pregona kaznivih dejanj in Komisija je ocenila, da je učinkovit postopek v smislu preverjanja obstoja morebitnih kaznivih dejanj v danem primeru mogoč le ob uporabi ukrepov in opravil organov odkrivanja in pregona, za katere sama ni pristojna.

Komisija prav tako nima ne pristojnosti in ne dejanskih možnosti, da nadzoruje domnevno lobiranje v zakonodajnem postopku in ocenjuje, ali so morda poslanci državnega zbora ravnali koruptivno, ko so sprejeli zakon, za katerega zdaj sami ugotavljajo, da omogoča korupcijo. Če poslanec državnega zbora meni, da zakon, ki ga je sprejel državni zbor, omogoča korupcijo, ima po 88. členu Ustave Republike Slovenije zajamčeno pravico, v danem primeru po mnenju Komisije celo dolžnost, predlagati nov zakon, ki bo korupcijo preprečeval in odvračal; ocena ustavnosti veljavnih zakonov pa je pristojnost Ustavnega sodišča, Komisija te pristojnosti nima.

Na podlagi podatkov in gradiv, ki jih je proučila, Komisija razlogov za sum korupcije po Zakonu o preprečevanju korupcije ali konflikta interesov v obravnavanem primeru ni ugotovila. Zaradi tega je na seji dne 26.10.2009 sklenila, da postopek dokonča z arhiviranjem, zbrano gradivo in ugotovitve pa odstopi v vednost policiji.

Nadja Žnidarčič Ferrari

Namestnica predsednika

——————————————————————————-

[1] Glejte: Plavšak, N. et al (2000), komentar k 83. členu, v: Komentar Zakona o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji (ZPPSL), GV Založba, str. 344-345.