Načelno mnenje številka 192

Ravnanje uradne osebe občine, ki v nasprotju s predpisi o razpolaganju s stvarnim premoženjem države, pokrajin in občin, odlokom mestne občine ter odlokom o ustanovitvi javnega zavoda, opusti nadzor nad upravljanjem s stvarnim premoženjem občine in s tem dopusti sklepanje najemnih pogodb brez potrebnega soglasja župana, in ravnanje direktorja javnega zavoda, ki kot upravljavec z občinskim premoženjem nepremičnino v nasprotju z odlokom o ustanovitvi javnega zavoda odda v najem brez soglasja župana, ter z aneksom samovoljno podaljšuje veljavnost najemne pogodbe in bistveno spreminja predmet te pogodbe, predstavlja kršitev dolžnega ravnanja, ki omogoča pridobitev koristi tretji osebi, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije – ZPKor (Uradni list RS, št 2/04 in sprem.) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) na seji dne 21.12.2009 sprejela

Načelno mnenje številka 192

  • Ravnanje uradne osebe občine, ki v nasprotju s predpisi o razpolaganju s stvarnim premoženjem države, pokrajin in občin, odlokom mestne občine ter odlokom o ustanovitvi javnega zavoda, opusti nadzor nad upravljanjem s stvarnim premoženjem občine in s tem dopusti sklepanje najemnih pogodb brez potrebnega soglasja župana, in
  • ravnanje direktorja javnega zavoda, ki kot upravljavec z občinskim premoženjem nepremičnino v nasprotju z odlokom o ustanovitvi javnega zavoda odda v najem brez soglasja župana, ter z aneksom samovoljno podaljšuje veljavnost najemne pogodbe in bistveno spreminja predmet te pogodbe,

predstavlja kršitev dolžnega ravnanja, ki omogoča pridobitev koristi tretji osebi, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

Komisija je v avgustu leta 2009 prejela prijavo o sumu korupcije v vodstvu enega od javnih zavodov ene od slovenskih lokalnih skupnosti. Omenjeni zavod upravlja z nepremičnim premoženjem v lasti lokalne skupnosti – občine na podlagi ustanovitvenega akta zavoda iz leta 2003, v katerem so podrobno opredeljena osnovna in druge dejavnosti zavoda. Med drugimi dejavnostmi je zavodu dovoljena tudi gostinska dejavnost znotraj objekta, ki je vezana predvsem na sezonski obisk obiskovalcev zavoda. To dejavnost in prostore je vodstvo javnega zavoda na podlagi javnega razpisa oddalo v najem zunanjemu zasebniku z najemno pogodbo za dobo petih let, katera pa ni vsebovala soglasja župana. Po preteku najemne dobe iz najemne pogodbe je vodstvo zavoda podaljšalo obratovanje gostinske dejavnosti s sklenitvijo aneksa, za katerega pa odgovorne osebe zavoda spet niso pridobile potrebnega soglasja lastnika nepremičnine. Z aneksom pa so bile tudi bistveno spremenjena določila osnovne pogodbe.

Poslovnik Komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni in ne konkretni pravni akti, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero komisija ne odloča o morebitnih nagibih, ciljih in odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja le dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so tako le neobvezne smernice, po katerih nedoločeno število nedoločenih subjektov lahko prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki od Komisije, kot samostojnega državnega organa za preprečevanje korupcije, in vseh drugih državnih organov terja pravočasno preprečevanje, odkrivanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

Komisija je podrobneje pregledala najemno pogodbo in aneks k tej pogodbi, ki jih je predhodno pridobila od obravnavanega javnega zavoda in od občinske uprave. Prav tako so bili pregledani predpisi, ki opredeljujejo ravnanje s stvarnim premoženjem lokalnih skupnosti in vsebina odloka o ustanovitvi zavoda. V Zakonu o javnih financah (ZJF) je določeno, da za opravljanje javnih služb in dejavnosti v javnem interesu lahko država oziroma občina državno oziroma občinsko premoženje organizirata v obliki javnih zavodov, javnih gospodarskih zavodov, javnih podjetij, javnih skladov in agencij. Kot upravljanje s stvarnim premoženjem po tem zakonu se razume uporaba premoženja, njegovo vzdrževanje in oddajanje v zakup.

Uredba o pridobivanju, razpolaganju in upravljanju s stvarnim premoženjem države in občin podrobneje določa, da naloge in pristojnosti Vlade Republike Slovenije opravlja organ, ki je v skladu z zakonom in s splošnim aktom občine pooblaščen, da odloča o pridobivanju, razpolaganju in upravljanju s stvarnim premoženjem občine. Z Odlokom o ustanovitvi javnega zavoda je upravljavec stvarnega premoženja v svoji lasti prenesel del pristojnosti na javni zavod s tem, da je v aktu, v poglavju “Pravice, obveznosti in odgovornosti zavoda v pravnem prometu” konkretno določil, da mora javni zavod, pri sklepanju pravnih poslov v zvez z nepremičnim premoženjem, s katerim upravlja, pridobiti soglasje župana občine.

Najemna pogodba med javnim zavodom in zasebnim gostinskim podjetjem je bila sklenjena 21/4-2004 na podlagi javnega razpisa za oddajo v najem gostinskega lokala, ki se nahaja znotraj objekta tega zavoda. Sama vsebina najemne pogodba ni sporna, manjka le podatek, ali je k oddaji nepremičnine v najem dal soglasje tudi župan. Za omenjeni podatek je Komisija zaprosila občinski upravni organ, ki je v odgovoru navedel, da s soglasjem iz leta 2004 ne razpolaga. Dejstvo, da občinski organ ne razpolaga s soglasjem župana in takšno soglasje ni priloženo najemni pogodbi, nakazuje na nezakonito pogodbo, ki bi lahko bila zaradi tega tudi nična. Gostinski obrat je na podlagi najemne pogodbe obratoval do izteka pogodbe, to je do 21/4-2009. Javni zavod je bil pred iztekom pogodbe dolžan izvesti ponovni javni razpis za oddajo spornega lokala, česar pa ni storil. Poslovodni organ zavoda je ponovno brez vednosti ustanovitelja s starim najemnikom sklenil podaljšanje najemne pogodbe z aneksom k tej pogodbi, z veljavnostjo od 7/5-2009 do 31/12-2009. Nekaj dni v mescu aprilu in maju 2009 najemnik torej ni imel veljavne najemne pogodbe za obratovanje gostinskega lokala. Iz aneksa je še razvidno, da ta akt ni samo podaljšal veljavnosti najemne pogodbe, pač je tudi vsebinsko razširil osnovno najemno pogodbo. Obstoječemu najemniku lokala je poslovodni organ zavoda z aneksom dovolil obsežnejšo adaptacijo in razširitev prostorov v vrednosti do 55.000 €. Najemodajalec je z aneksom omogočil obstoječemu najemniku tudi povrnitev vloženih sredstev za adaptacijo, v primeru, da na novem javnem razpisu ne bi bil ponovno izbran. Obveznost povrnitve vloženih sredstev je najemodajalec zagotovil s prenosom obveznosti na morebitnega novega najemnika. Iz navedenega je mogoče sklepati, da je tak aneks obstoječemu najemniku omogočal prednost pri ponovnem izboru na novem javnem razpisu. Občinski upravni organ je v svojem odgovoru pojasnil, da je pri urejanju zagotavljanja gostinskih storitev obiskovalcev prišlo do spregleda pridobitve navedenega soglasja župana. V ta namen je bil pregledan tudi spremenjeni odlok občine, ki določa, da pristojni Oddelek za ravnanje z nepremičninami opravlja tudi naloge upravljanja z zemljišči, s poslovnimi stavbami in prostori, ki jih občina oddaja v najem….. ter vodi evidenco nepremičnin v lasti mestne občine.

V obravnavani zadevi so uradne osebe občine opustile dolžno nadzorstvo nad razpolaganjem s stvarnim premoženjem lokalne skupnosti in s tem ravnanjem dopustile oddajo v najem premoženja občine brez potrebnega soglasja župana, ki je taksativno določeno v odloku o ustanovitvi javnega zavoda. Uradne osebe občine so opustile dolžno nadzorstvo pri izvedbi postopkov za ponovno oddajo v najem stvarnega premoženja lokalne skupnosti, saj niso preverjale veljavnosti najemne pogodbe in potrebnih postopkov za nov javni razpis za oddajo gostinskih prostorov v najem.

Direktor javnega zavoda je v nasprotju s predpisi o oddaji premoženja lokalnih skupnosti v najem in brez potrebnega soglasja župana, kot to določa občinski odlok, sklenil osnovno najemno pogodbo. Direktor je sedem dni po preteku le-te brez soglasja župana z istim najemnikom sklenil še aneks, ki je podaljšal veljavnost osnovne najemne pogodbe in bistveno spremenil določila osnovne najemne pogodbe, saj je najemniku omogočil vlaganja in povrnitev vlaganj v primeru ne-izbora tega najemnika na novem razpisu, s čemer je obstoječemu najemniku pridobil premoženjsko korist.

Ravnanja uradnih oseb občine in odgovorne osebe javnega zavoda v opisani zadevi predstavljajo kršitev državnih in občinskih predpisov o razpolaganju s stvarnim premoženjem države in lokalnih skupnosti, s čemer je bila najemojemalcu pridobljena premoženjska korist, to pa ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik