Načelno mnenje številka 191

Ravnanje uradnih oseb državnega organa, ki v postopku ocenjevanja primernosti vloge za izvajanje visokošolskega študijskega programa ne upoštevajo veljavnih pravil o akreditaciji študijskih programov ter kljub nepopolni vlogi izdajo soglasje, na podlagi katerega pristojni senat v nadaljnjem postopku akreditira študijski program, je kršitev dolžnega ravnanja, s katerim izvajalcu tega programa omogočijo pridobitev koristi, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena Zakona o preprečevanju korupcije.

Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije – ZPKor (Uradni list RS, št 2/04 in sprem.) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) na seji dne 21.12.2009 sprejela

Načelno mnenje številka 191

  • Ravnanje uradnih oseb državnega organa, ki v postopku ocenjevanja primernosti vloge za izvajanje visokošolskega študijskega programa ne upoštevajo veljavnih pravil o akreditaciji študijskih programov ter kljub nepopolni vlogi izdajo soglasje, na podlagi katerega pristojni senat v nadaljnjem postopku akreditira študijski program, je kršitev dolžnega ravnanja, s katerim izvajalcu tega programa omogočijo pridobitev koristi, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena Zakona o preprečevanju korupcije

Obrazložitev

Komisija je konec marca 2009 prejela anonimno prijavo o sumu korupcije in obstoju konflikta interesov pri oblikovanju in pridobivanju soglasja k visokošolskemu študijskemu programu enega izmed zasebnih visokošolskih zavodov v Sloveniji. Za razjasnitev okoliščin je Komisija pridobila vloge za akreditacijo študijskega programa in s podrobno analizo ugotovila obstoj kršitev predpisov s področja visokega šolstva, še posebno veljavnih Meril za akreditacijo visokošolskih zavodov in študijskih programov (v nadaljevanju: Merila) ter Navodila za izpolnjevanje obrazca št. 2. Na podlagi analize vloge za akreditacijo študijskega programa je bilo ugotovljeno, da obstajajo dvomi o popolnosti vloge, ki je bila posredovana pristojnemu organu – Svetu RS za visoko šolstvo. Pristojna komisija tega organa je kljub temu sprejela in posredovala pozitivno oceno, ki je bila podlaga za oblikovanje in sprejetje soglasja k študijskemu programu s strani akreditacijskega organa.

Pristojnost Komisije, da daje načelna mnenja, je določena v 18. členu ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v 1. alineji 13. člena pravi, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Kaj definicija korupcije zajema, je razvidno iz 3. alineje 2. člena ZPKor: “Korupcija” po tem zakonu je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Poslovnik komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni in ne konkretni pravni akti, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero komisija ne odloča o morebitnih nagibih, ciljih in odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja le dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so tako le neobvezne smernice, po katerih nedoločeno število nedoločenih subjektov lahko prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki od Komisije, kot samostojnega državnega organa za preprečevanje korupcije, in vseh drugih državnih organov terja pravočasno preprečevanje, odkrivanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

V uvodnem preverjanju pridobljenih podatkov je Komisija na podlagi odgovorov in zagotovil predlagatelja programa ovrgla sum konflikta interesov za konkretno določene izvajalce študijskega programa, saj naj ne bi sodelovali v procesu sestavljanja programa in istočasno v procesu odločanja o njegovi veljavnosti.

Glede sumov koruptivnih ravnanj v postopku sprejemanja akreditacije pa je Komisija na podlagi dodatnih preverjanj ugotovila, da je zasebni visokošolski zavod (v nadaljevanju predlagatelj študijskega programa) oblikoval tozadevni program in v avgustu 2008 sprejel sklep takratnega začasnega senata zavoda, da potrdi predlog visokošolskega študijskega programa prve stopnje. V oktobru istega leta ga je posredoval Svetu RS za visoko šolstvo za pridobitev mnenja o študijskem programu, torej za akreditacijo študijskega programa. V novembru 2008 je pristojna področna komisija Sveta RS predlagala Senatu za akreditacijo, da za oceno študijskega programa imenuje zunanje recenzente, ki so v naslednjih mesecih dostavili svoje ocene. Ocen recenzentov, ki jih je izbral in navedel sam predlagatelj že v svoji vlogi študijskega programa, omenjena komisija Sveta RS namreč ni bila dolžna upoštevati. Komisija tudi dvomi, da je bil predlog študijskega programa temeljito pregledan s strani zunanjih strokovnjakov – recenzentov, ki jih je določil Svet RS. To mnenje temelji na skromnih utemeljitvah recenzentov, saj njihove ocene vsebujejo le izjavo, da dajejo programu pozitivno mnenje. Področna komisija Sveta RS je v februarju 2009 ocenila vlogo z oceno “priporoča” in predlagala Senatu za akreditacijo, da sprejme soglasje k študijskemu programu, ki je bilo dne 12/3-2009 tudi izdano.

V opisanem primeru Komisija ugotavlja nenavadno kratek rok od sprejema predloga študijskega programa do akreditacije tega programa, v katerem pristojni organ Sveta RS ni niti enkrat zahteval popravka ali dopolnitve vloge, kot je to (bilo) običajno v postopkih pri drugih prosilcih. Komisija pri Svetu RS ima namreč po 23. členu Meril možnost po lastnem preudarku od predlagatelja zahtevati vsebinsko dopolnitev vloge.

Pri analizi vloge predloga študijskega programa Komisija ugotavlja, da vloga ni v skladu z Merili za akreditacijo visokošolskih zavodov in študijskih programov in z Navodilom za izpolnjevanje obrazca. V določenih poglavjih predloga izrazito izstopajo pomanjkljive navedbe:

  • v rubrikah ni navedenih dokumentov, ki so bile podlaga za smernice, upoštevane pri oblikovanju študijskega programa,
  • vloga ne vsebuje nikakršnih podatkov o predmetno-specifičnih kompetencah, ki se pridobijo s programom oziroma vloga navaja, da so podatki opisani v tabelah pod določenimi številkami, ki pa jih v predlogu sploh ni najti, čeprav to jasno določa 2. točka 7. člena Meril,
  • ni navedena primerljivost načinov in oblik študija kot to določa 8. člen Meril in podrobneje Navodilo za izpolnjevanje obrazcev v rubriki v poglavju 4.3,
  • obstaja neskladje skupnega števila ur za izvedbo programa med priloženim učnim načrtom in poglavjem v študijskem programu,
  • manjka razvid iz predmetnika o številu KT (kreditnih točk) za praktično usposabljanje, v podpoglavju pa vsota točk po ECTS (evropsko prenosni kreditni sistem) dosega 10 namesto najmanj 18 točk,
  • v akreditiranem programu s prilogami obstajata dva seznama nosilcev predmetov, ki se med seboj vsebinsko razlikujeta, ter abecedni seznam vseh predavateljev. Na prvem in drugem seznamu nosilcev predmeta se pojavljajo tri imena, od katerih dveh sploh ni na seznamu predavateljev, tretje pa na seznamu predavateljev obstaja, vendar ni nikjer navedeno kot nosilec kakšnega predmeta.
  • akreditirani program ne vsebuje vseh priloženih odločb o imenovanju v naziv predavatelja. Ugotovljeno je bilo, da najmanj šest predavateljev ob akreditaciji tega programa ni pridobilo oziroma obnovilo ustreznih odločb o ponovni izvolitvi v naziv, niti ni razvidno, da so vložili vloge za pridobitev habilitacije, kar pomeni da vloga predlagatelja visokošolskega program med drugim tudi ni izpolnjevala kadrovskih pogojev za akreditacijo študijskega programa, kot to določa 18. člen Meril. Svet RS za visoko šolstvo je svojo odločitev o izpolnjevanju kadrovskih pogojev Komisiji utemeljeval s sprejetim sklepom o dopolnitvi šeste alineje 18. člena Meril, ki bi se naj dopolnila s tekstom, da “morajo biti z ustreznimi nosilci pokriti temeljni predmeti in ne manj kot 2/3 predmetov….”, vendar ta sprememba Meril, ki jih je iz svoje pristojnosti sprejel Svet RS v letu 2005, ni bila nikoli objavljena v Uradnem listu. Komisija zato meni, da izpolnjevanja kadrovskih pogojev ni možno utemeljevati na podlagi neobjavljene spremembe 18. člena Meril.

V akreditiranem programu je na več mestih zaslediti še več pomanjkljivosti, ki niso v skladu z Merili in navodilom, ki bi jih bilo možno odpraviti, če bi organ v Svetu RS od predlagatelja zahteval dopolnitev vloge. V ta namen je bila preverjena njuna medsebojna korespondenca, ki je pokazala, da v času od vložitve predloga do akreditacije programa ni bilo nobenih zahtevkov po odpravi ali dopolnitvi pomanjkljivosti v vlogi.

Ravnanje uradnih oseb državnega organa, ki v postopku ocenjevanja primernosti vloge za izvajanje visokošolskega študijskega programa ne upoštevajo veljavnih pravil o akreditaciji študijskega programa ter kljub nepopolni vlogi programu izdajo soglasje, na podlagi katerega pristojni senat v nadaljnjem postopku akreditira ta študijski program, je kršitev dolžnega ravnanja, s katerim izvajalcem teh programov omogočajo pridobitev koristi, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena Zakona o preprečevanju korupcije.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik