Načelno mnenje številka 202

Ravnanje uradne osebe občine, ki v imenu občine od zasebne pravne osebe za določen čas sprejme v uporabo motorno vozilo, pri čemer se to motorno vozilo uporablja v službene namene te občine, ne predstavlja kršitve dolžnega ravnanja, ki bi omogočala pridobitev koristi drugemu in torej tudi ne ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika Komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) je Komisija za preprečevanje korupcije na seji dne 13.4.2010 sprejela naslednje:

Načelno mnenje številka 202

  • Ravnanje uradne osebe občine, ki v imenu občine od zasebne pravne osebe za določen čas sprejme v uporabo motorno vozilo, pri čemer se to motorno vozilo uporablja v službene namene te občine, ne predstavlja kršitve dolžnega ravnanja, ki bi omogočala pridobitev koristi drugemu in torej tudi ne ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Komisija) je v okviru svojih zakonitih pristojnosti presojala situacijo, ko je občina od gospodarske družbe dobila na uporabo motorno vozilo višjega cenovnega razreda. Na Komisijo je bilo v zvezi z navedenim posredovano vprašanje, ali se lahko to darilo šteje za korupcijo. Na podlagi zbranega gradiva se je Komisija do opisanega ravnanja opredelila tako, kot je navedeno v izreku načelnega mnenja.

Pristojnost Komisije, da daje načelna mnenja, določa 18. člen ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v 1. alinei 13. člena določa, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Definicija korupcije je razvidna iz 3. alinee 2. člena ZPKor, po katerem je “korupcija” vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi posredno ali neposredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Poslovnik komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni in ne konkretni pravni akt, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnosti posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alinei 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so le neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki terja pravočasno odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

Komisija je od občine pridobila dokumentacijo, iz katere izhaja, da je prejemnik vozila občina in ne župan te občine, kot je navedeno v prijavi. Vozilo je bilo občini dano v uporabo na podlagi »pogodbe o testni uporabi vozila«, skladno s katero je predmet pogodbe neodplačna testna uporaba vozila za obdobje enega leta. Zavarovanje, vzdrževanje in stroški popravila v primeru nezgode so strošek pogodbene stranke, ki daje vozilo v uporabo, stroški goriva pa strošek občine. Uporabnik vozila je občina, ki ga uporablja za prevoze funkcionarjev in uslužbencev. Vozilo se uporablja zgolj v službene namene.

Komisija je od občine zahtevala pojasnilo, ali občina kakorkoli sodeluje s pogodbeno stranko (za čas od nastopa funkcije župana, do dneva prejema dopisa). Občina je pojasnila, da s to pogodbeno stranko ne beležijo poslovanja, razen prihodka v letu 2008 v višini 131,75 € v obliki prispevka za publikacijo.

Komisija se je v zvezi z uporabo vozila za strokovna pojasnila obrnila na Davčno upravo Republike Slovenije ter na Ministrstvo za finance (Direktorat za proračun) ter jima v presojo posredovala “pogodbo o testni uporabi vozila”.

Ministrstvo za finance (v nadaljevanju: MF) je pojasnilo, da je donacija po 11. točki 3. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99, 124/00, 79/01, 30/02, 56/02-ZJU, 110/02-ZDT-B, 127/06-ZJZP, 14/07-ZSPDPO, 109/08 in 49/09, nadaljevanju: ZJF) namenski neodplačni prihodek, ki ga domača ali tuja pravna oseba prispeva za določen namen. Tudi Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 50/07 in 61/08) med namenskimi prejemki ureja donacije. Ne more biti dvoma, da sta država ali občina lahko prejemnici tudi drugih oblik premoženja (npr. premičnine, nepremičnine), ki jima je lahko izročeno za točno določen namen in je treba z njim ravnati na določen način. Ker iz 9. člena posredovane pogodbe izhaja, da pogodbeni stranki soglašata, da predstavlja ta pogodba edini in izključni dogovor med pogodbenima strankama glede predmeta pogodbe, in ker iz ostalih določb pogodbe izhaja, da gre za neodplačen pravni posel ter da je določen način koriščenja predmeta, MF meni, da pogodba vsebuje vse bistvene sestavine pogodbe o donaciji. V zvezi z izkazovanjem “koristi” iz donacijske pogodbe je MF pojasnilo, da je glede na dejstvo, da uporaba vozila ne predstavlja denarnih sredstev, ki bi bila prihodek proračuna, in da občina ni prejela v last nepremičnin ali premičnin, ki bi povečale premoženje v bilanci stanja, potrebno ugotoviti, da občina v svojih poslovnih knjigah oziroma v proračunu te koristi – četudi ji je nastala – ne bo mogla izkazati. V kolikor bo občini korist nastala, bo to v proračunu tekočega leta zgolj zmanjšanje materialnih stroškov, tako ustvarjenega prihranka pa ne bo mogoče ločeno evidentirati.

Komisija je, kot že navedeno, na Davčno upravo RS (v nadaljevanju: DURS) posredovala zaprosilo za pojasnila oziroma presojo pravnega posla z davčnega vidika. Zanimalo jo je predvsem, ali se je zaradi poimenovanja pogodbenega razmerja kot »testiranja« katera koli stranka pogodbe izognila plačilu kakršnihkoli davščin. DURS je pojasnila, da občine, kot tudi RS in druge samoupravne lokalne skupnosti, niso zavezanke za davek od dohodkov pravnih oseb, kar pomeni, da v tem delu niso subjekt davčnega nadzora. Pogodba o testni uporabi vozila po vsebini pomeni brezplačno dajanje vozila v uporabo. Poimenovanje pogodbe z vidika DDV na davčno obravnavo transakcije nima vpliva. Občina kot prejemnik brezplačne uporabe vozila v skladu z Zakonom o davku na dodano vrednost (Uradni list RS, št. 10/10, v nadaljevanju: ZDDV-1-UPB2) nima nobenih obveznosti za evidentiranje te transakcije v DDV evidencah, ker brezplačna uporaba vozila ne pomeni opravljanja storitve, ki jo davčni zavezanec opravi v okviru opravljanja svoje ekonomske dejavnosti na ozemlju Republike Slovenije za plačilo, kot to določa 3. točka prvega odstavka 3. člena ZDDV-1-UPB2. Vozilo je namreč dano v uporabo brez plačila. Tudi, če občina daje osebno vozilo v brezplačno uporabo svojim zaposlenim za zasebne namene, ne gre za obdavčljivo transakcijo po ZDDV-1-UPB2. Z vidika davka na dodano vrednost pri opisani transakciji občina ni v privilegiranem položaju v primerjavi z drugimi davčnimi zavezanci.

Komisija pogodbeni odnos, nastal na podlagi opisane “Pogodbe o testni uporabi vozila” šteje kot donacijo. Pogodbenega razmerja pa ni mogoče presojati z vidika določb Zakona o javnih uslužbencih ali ZPKor, ki sicer veljajo za priložnostna in protokolarna darila, dana posameznikom. Priložnostna darila so darila manjše vrednosti, ki jih ali javni uslužbenec funkcionar sme sprejeti v zvezi z opravljanjem funkcije in postanejo njegova last. Za protokolarna darila pa štejejo darila predstavnikov drugih držav in mednarodnih organizacij, dana ob obiskih, gostovanjih ali drugih priložnostih, ter druga darila, dana v podobnih okoliščinah.

Komisija ugotavlja, da veljavna zakonodaja primerov, ko proračunski uporabnik neodplačno prejme določeno premoženje v začasno uporabo, ne ureja. ZJF namreč ureja donacije, ki jih pridobiva proračunski uporabnik v obliki denarnih sredstev – iti mora torej za prihodek proračuna. To pomeni, da ni niti splošne, niti konkretne določbe, na katero bi se bilo mogoče opreti pri presoji tovrstnih pravnih razmerij.

Komisija sledi navedbi MF, da bi bilo v konkretnem primeru za ugotovitev koristi občine potrebno prvenstveno ugotoviti upravičenost nabave novega vozila glede na obstoječi vozni park. Komisija opozarja, da samo dejstvo, da občina ali drug proračunski uporabnik v brezplačno uporabo prejme neko premoženje (bodi si premično ali nepremično), z vidika proračunskega uporabnika ne pomeni nujno tudi koristi oziroma ne sledi nujno načeloma učinkovitosti in gospodarnosti upravljanja z javnimi sredstvi, skladno s katerima je proračunski uporabnik dolžan poslovati.

Občina je za premoženje, ki ga pridobi v svojo last, dolžna skladno z Zakonom o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (Uradni list RS, št. 14/07, v nadaljevanju: ZSPDPO) pripraviti letni načrt pridobivanja in razpolaganja s premičnim premoženjem – kamor sodijo tudi motorna vozila, ter posamični program ravnanja s stvarnim premoženjem, s katerim se določi zlasti ekonomska utemeljenost ravnanja, predmet, obseg in metoda ravnanja s posameznim stvarnim premoženjem, ter njegova ocenjena vrednost. Komisija zato ocenjuje, da bi bilo za proračunske uporabnike nujno sprejeti pravila in kriterije, na podlagi katerih bi lahko ti presojali, ali sploh smejo sprejeti določeno donacijo, na način, kot je to urejeno za ravnanje s stvarnim premoženjem skladno z ZSPDPO. Osrednja razlika je zgolj v pravnem naslovu razpolaganja s premoženjem, vse ostale posledice pa so za proračunskega uporabnika v primeru, ko je ta lastnik ali zgolj uporabnik premoženja, enake. Proračunski uporabniki bi po oceni Komisije smeli kot donacijo v blagu sprejeti samo premoženje, katerega sprejem je upravičen in skladen z vsemi javno finančnimi načeli. To pomeni, da ga proračunski uporabnik dejansko potrebuje za izvrševanje svojih zakonitih nalog. oziroma je po tem premoženju izkazana potreba. Nikakor proračunski uporabnik ne sme sprejeti vsakega premoženja samo zato, ker ga dobi brezplačno v uporabo, oziroma ga sprejme zato, ker nudi večje ugodje oziroma celo neke vrste prestiž.

ZJF v četrtem odstavku 2. člena določa, da se v proračunu izkazujejo vsi prejemki, ki pripadajo državi oz. občini (kar za donacije v blagu v skladu s sedanjo definicijo prejemkov ne velja), in vsi izdatki države oziroma občine za posamezne namene. V tej določbi je zajeto načelo enotnosti proračuna in načelo popolnosti proračuna. Obe načeli predstavljata osnovno izhodišče za urejanje sistema financiranja javne porabe v Republiki Sloveniji. Namen teh načel je predvsem v tem, da dobi Državni zbor oz. občinski svet ob obravnavi proračuna, ko določa okvire in namen porabe finančnih sredstev države oz. občine, celovit pregled o izdatkih države oz. občine zato, da se v proračunu zbere dovolj prejemkov, da se z njimi pokrijejo vsi izdatki države in občine. Če načeli nista spoštovani, tudi ni mogoče zagotoviti ustreznega nadzora, zaradi česar lahko postane vprašljiva zakonitost delovanja proračunskih uporabnikov. Ker torej donacij, ki niso v obliki finančnih sredstev, ni potrebno nikjer evidentirati, se veča tudi možnost korupcije, prav tako pa nadzorni organi ne morejo kontrolirati nečesa, kar knjigovodsko »ne obstaja«, zaradi česar ne moremo govoriti o preglednosti razpolaganja z “javnimi sredstvi”.

Komisija v zvezi s sklenitvijo pogodbe o testni uporabi vozila z vidika sedanje pravne ureditve ni ugotovila elementov, ki bi ustrezali definiciji korupcije skladno z ZPkor.

Komisija nima pooblastil ali zakonskih pravic, da bi sama predlagala spremembe zakonodaje. Je pa v okviru svojih primarnih nalog dolžna delovati preventivno pri preprečevanju korupcije in bo zato na predlagatelja zakonodajnih sprememb, torej na pristojno ministrstvo, naslovila pobudo za spremembo zakonodaje na področju sprejemanja donacij.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik