Načelno mnenje številka 203

Ravnanje uradne osebe – župana, ki od gospodarske družbe zahteva, da s finančnimi sredstvi podpre različne projekte lokalne skupnosti, v zameno pa ponudi, da bo lokalna skupnost, ki v upravnem postopku, pomembnem za gospodarsko družbo, sodeluje kot stranski udeleženec, nastopila v korist gospodarske družbe, ustreza definiciji korupcije po tretji alineji 2. člena ZPKor.

Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04 in naslednji, v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04, v nadaljevanju Poslovnik) na seji dne 22.4.2010 sprejela naslednje

Načelno mnenje številka 203

  • Ravnanje uradne osebe – župana, ki od gospodarske družbe zahteva, da s finančnimi sredstvi podpre različne projekte lokalne skupnosti, v zameno pa ponudi, da bo lokalna skupnost, ki v upravnem postopku, pomembnem za gospodarsko družbo, sodeluje kot stranski udeleženec, nastopila v korist gospodarske družbe, ustreza definiciji korupcije po tretji alineji 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

Komisija za preprečevanje korupcije je v letu 2009 prejela več prijav v zvezi z domnevnim spornim doniranjem za različne projekte v eni izmed slovenskih občin. Prijavitelji opozarjajo, da naj bi gospodarska družba že več let z različnimi donacijami poskušala vplivati na za njih bolj ugodno sodelovanje z občino. S pomočjo občine pa naj bi poskušala vplivati tudi na različne državne organe, vse z namenom, da bi lahko pridobila upravno dovoljenje. Ena od prijav še posebej izpostavlja župana, ki naj bi med drugim od gospodarske družbe zahteval njeno sodelovanje pri različnih projektih, ki jih predvideva občina, v kolikor želi, da le-ta ugodneje nastopi v postopku pridobivanja dovoljenja v korist gospodarski družbi.

Pristojnost komisije, da daje načelna mnenja, določa 18. člen ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v 1. alineji 13. člena pravi, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Kaj definicija korupcije zajema, je razvidno iz 3. alineje 2. člena ZPKor: “Korupcija po tem zakonu je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.”

Poslovnik komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni in ne konkretni pravni akti, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so le neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki terja pravočasno odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

Komisija je zaprosila občino, da ji posreduje dokumentacijo, iz katere je razvidno, da so se dogovarjali glede donacij za različne projekte, ki jih občina predvideva na svojem območju. Iz prejete dokumentacije je razvidno, da je obstajala pisna korespondenca med županom občine in predstavnikom gospodarske družbe. Osrednja vsebina dogovarjanj je tako zadevala projekte, kot so izgradnja letno-zimskega bazena na lokaciji v centru mesta, sodelovanje pri izgradnji parkirišča, ki ga uporabljajo tovornjaki gospodarske družbe, ureditev odvodnjavanja na področju, ki je v delnem upravljanju gospodarske družbe, ureditev mirujočega prometa na območju železniške postaje ter odkup parcel v lasti občine, ki jih že dlje časa uporablja gospodarska družba za potrebe transportnih poti in vzdrževanje svojih objektov in parcel, na katerih želi graditi objekte za potrebe svoje proizvodnje. Gre za projekte, o katerih so že potekali pogovori v obdobju več let in za katere občina predvideva, da jih bo gospodarska družba sofinancirala s pomočjo donacij, pa tega še ni storila. V nadaljevanju pisma župan izpostavlja vlogo občine kot stranskega udeleženca v upravnem postopku, pričetem na zahtevo gospodarske družbe. Pri tem opozarja, da se občina sooča z različnimi pritiski javnosti, ki želi, da se gospodarski družbi ne izda upravno dovoljenje, saj naj bi bila le-ta velik onesnaževalec okolja. Zato kot pogoj za nadaljnje sodelovanje občine v korist gospodarske družbe postavlja pisno zavezo družbe, skupaj s časovnim planom, da bo sofinancirala predvidene projekte občine. Kot razlog za to pa navaja, da naj bi obstajala upravičena bojazen, da se občina drugače s pritiski javnosti ne bo mogla soočiti.

V nadaljevanju je Komisija preučila, kaj donacija je in ali sodi med vire dohodkov občine. Donacija je po 11. točki 3. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99, 124/00, 79/01, 30/02, 56/02-ZJU, 110/02-ZDT-B, 127/06-ZJZP, 14/07-ZSPDPO, 109/08 in 49/09) namenski neodplačni prihodek, ki ga domača ali tuja pravna oseba prispeva za določen namen. Zakon o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06 in št. 57/08) določa v 6. in 7. členu, kaj so lastni davčni viri in kaj so drugi lastni viri. Med druge lastne vire v 3. odstavku 7. člena šteje kot prihodke občine tudi prihodke od stvarnega in finančnega premoženja občine, prejete donacije in transferne prihodke iz državnega proračuna in sredstev skladov Evropske unije.

Donacija je darilo, ki je podarjeno brez zahteve po povratnih ugodnostih. Pri donatorski pogodbi je donacija denarni tok, ki mu ne sledi protiusluga v blagu ali storitvah. Prejemnik donacije zato donatorju ne izstavi računa ampak (na njegovo zahtevo) samo potrdilo o donaciji. V nasprotnem primeru ne moremo govoriti o donaciji, ampak o sponzorstvu. V drugačnem primeru, to je primeru sponzorstva, pa gre za pogodbeno razmerje, v katerem se ena stranka (sponzor) zaveže drugi stranki (sponzoriranec) izročiti določena sredstva, druga stranka pa se prvi zaveže v zameno za prejeta denarna sredstva opraviti določeno storitev (npr. oglaševanje, promocijo ali marketinški projekt).

Donacija se ne obravnava kot davčno priznan odhodek, pač pa se donatorju – samostojnemu podjetniku ali gospodarski družbi, podarjena sredstva lahko upoštevajo kot davčna olajšava. Zakon o dohodnini (Uradni list RS, št 117/06, 10/08, 78/08, 125/08 in 20/09) v 1. odstavku 66. člena oziroma Zakon o davku od dohodkov pravnih oseb (Uradni list RS, št. 117/06, 56/08, 76/08 in 5/09) v skladu s 1. odstavkom 59. člena določata, da davčni zavezanec lahko uveljavlja zmanjšanje davčne osnove za donacije oziroma za znesek izplačil v denarju in v naravi za humanitarne, invalidske, socialno-varstvene, dobrodelne, znanstvene, vzgojno-izobraževalne, zdravstvene, športne, kulturne, ekološke in religiozne namene, in sicer le za takšna izplačila rezidentom Slovenije in rezidentom drugih držav članic EU, razen poslovnim enotam rezidentov držav članic EU, ki se nahajajo izven držav članic EU, ki so po posebnih predpisih ustanovljeni za opravljanje navedenih dejavnosti, kot nepridobitnih dejavnosti, do zneska, ki ustreza 0,3% obdavčenega prihodka zavezanca v davčnem letu. Dane donacije se priznajo kot davčne olajšave pod določenimi pogoji.

Kot že ugotavlja Komisija v načelnem mnenju št. 50, zaprosilo za donacijo, ki bi se porabila v točno določene namene, ne ustreza definiciji korupcije. Vendar pa zahteva, da se neka gospodarska družba zaveže, da bo sofinancirala nek projekt, torej za donacijo, ustreza definiciji korupcije. Zahteva občine, da se mora gospodarska družba zavezati, da bo nekaj storila, v kolikor želi, da bi občina za njo ugodneje nastopila v postopku, ali zgolj, da bo javno zastopala interese gospodarske družbe pred svojimi občani, pa lahko pomeni prekoračitev pooblastil, ki jih statut občine podeljuje tistemu, ki takšno zahtevo izrazi, to je v obravnavanem primeru županu.

Zaradi tega sta pri zbiranju donacij in njihovi porabi potrebni zakonitost in transparentnost, tako kot to velja za postopke javnih naročil, kjer se mora naročnik tudi vzdržati kakršnihkoli pristranskih, subjektivnih in diskriminatornih ravnanj, ki bi lahko vzbudila dvom v njegovo objektivnost in nepristranskost ali povzročila celo sum koruptivnega ravnanja v korist ponudnikov.

Eden izmed pomembnih očitkov v prijavah je bil tudi ta, da občina ravno zaradi donacij naj ne bi ovirala podelitve upravnega dovoljenja, ki ga izda upravni organ prve stopnje. Zato je Komisija v nadaljevanju preučila, kakšna je bila možnost vplivanja na postopke s strani občine kot stranskega udeleženca. Občina kot stranski udeleženec v postopku sodeluje s svojimi predlogi, vendar pa postopek pridobivanja upravnega dovoljenja ne predvideva neposrednega soglasja stranskih udeležencev. Vseeno je organ prve stopnje dolžan upoštevati vse predloge stranskih udeležencev, v kolikor se izkaže, da so ti predlogi utemeljeni. Iz same dokumentacije, ki jo je Komisija pridobila od organa prve stopnje, je razvidno, da je občina skozi postopek pridobivanja upravnega dovoljenja večkrat imela možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločanje, vendar pa nikoli ni imela nobene pripombe. Ravno pasivnost občine, javno zagovarjanje gospodarske družbe in pismo župana, kjer pogojuje nadaljnje “ugodno” delovanje občine v korist gospodarske družbe z njenimi donacijami, vzbujajo dvom v objektivnost in nepristranskost občine pri izvajanju funkcije stranskega udeleženca. Ne glede na ugotovitev, da ne župan in ne občina nimata nikakršnih neposrednih pristojnosti pri dajanju ali odvzemanju okoljskih dovoljenj, ki jih sicer obravnava organ v sestavi ministrstva na podlagi veljavne zakonodaje, je namreč župan v pismu gospodarski družbi jasno zapisal: “Glede na to, da je občina ena od strank v postopku in zato, ker smo v zadnjem tednu prejeli večje število groženj užaljenih občanov, zahtev po referendumu, itd., bi želeli, da se dogovorimo za sestanek pred potekom pritožbenega roka. Obstaja namreč upravičena skrb, da se občina ne bo mogla soočiti s pritiskom javnosti, ki zahteva pritožbo zoper izdajo upravnega dovoljenja, razen v kolikor ne pridobimo pisno zagotovilo za sodelovanje pri projektih.”  Iz samega pisma tako izhaja jasen namig, da se bo občina pri izvrševanju funkcije stranskega udeleženca vedla v odvisnosti od pridobitve oziroma ne-pridobitve donacij.

Tudi v kolikor se v posamičnih primerih izkaže, da se za različnimi obljubljenimi, danimi ali zahtevanimi donacijami ne skriva neupravičena korist, temveč zgolj iskrena želja po sodelovanju v korist lokalne skupnosti, to ni niti dopusten niti opravičljiv razlog za zbiranje finančnih in drugih sredstvih na opisan način. Ravno takšno početje vzbuja dvom v iskrenost tako tistega, ki donacijo ponuja, kot tistega, ki takšno donacijo prejme.

Posebej je potrebno izpostaviti, da ni namen Komisije, da se donacije kot takšne inkriminirajo in prepovejo oziroma, da se odvrne morebitne donatorje in na ta način onemogoči pravnim osebam zasebnega ali javnega prava oziroma njihovim predstavnikom, da bi na ta način prišli do sredstev za svoje delo oziroma poslanstvo. Še več, Komisija donacije kot povsem legitimen način zbiranja sredstev pozdravlja in vzpodbuja, ker je z njimi možno zagotoviti resurse, do katerih je drugače težko, če ne že skoraj nemogoče priti. Istočasno pa to načelno mnenje služi kot opozorilo o tem, kaj je sprejemljivo in kaj ni.

Ravno zato, ker je v javnosti splošno sprejeto mnenje, da »ni nič zastonj«, donacije pa v svojem bistvu pomenijo brezpogojna in po lastni želji darovana sredstva, je potrebna toliko večja pazljivost pri ugotavljanju možnosti, da se za donacijami morebiti skrivajo kakšni drugi interesi. ZPKor definira korupcijo kot vsako kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega. V obravnavanem primeru se je župan jasno postavil v vlogo tistega, ki za svoje storitve v korist donatorja zahteva korist za občino, kar po mnenju Komisije ustreza definiciji korupcije.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik