Načelno mnenje številka 219

Ravnanje uradne osebe občine, ki v nasprotju z merili, določenimi s planom zdravstvenega varstva Republike Slovenije, izvede javni razpis za opravljanje lekarniške dejavnosti in pridobitev koncesije in s tem omogoči pridobitev koristi interesentu za pridobitev koncesije, ustreza definiciji korupcije po tretji alineji 2. člena ZPKor. Ravnanje uradne osebe ministrstva, ki v nasprotju z merili, določenimi s planom zdravstvenega varstva Republike Slovenije, izda sklep o soglasju k podelitvi koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti in s tem omogoči pridobitev koristi interesentu za pridobitev koncesije, ustreza definiciji korupcije po tretji alineji 2. člena ZPKor. Ravnanje uradne osebe ministrstva, ki v postopku verifikacije lekarne uporabi napačno materialno pravo in s tem omogoči pridobitev koristi osebi, ki je podala vlogo za verifikacijo lekarne, ustreza definiciji korupcije po tretji alineji 2. člena ZPKor. Ravnanje uradne osebe ministrstva, ki med postopkom izdaje odločbe po uradni dolžnosti ne poskrbi za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba in s tem omogoči pridobitev koristi eni od strank v postopku, ustreza definiciji korupcije po tretji alineji 2. člena ZPKor.

Na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/2004, v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika Komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/2004) v zvezi s prvim odstavkom 84. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 45/2010) in prvim odstavkom 88. člena ZIntPK je Komisija za preprečevanje korupcije na seji dne 19.7.2010 sprejela naslednje

Načelno mnenje številka 219

I. Ravnanje uradne osebe občine, ki v nasprotju z merili, določenimi s planom zdravstvenega varstva Republike Slovenije, izvede javni razpis za opravljanje lekarniške dejavnosti in pridobitev koncesije in s tem omogoči pridobitev koristi interesentu za pridobitev koncesije, ustreza definiciji korupcije po tretji alineji 2. člena ZPKor.

II. Ravnanje uradne osebe ministrstva, ki v nasprotju z merili, določenimi s planom zdravstvenega varstva Republike Slovenije, izda sklep o soglasju k podelitvi koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti in s tem omogoči pridobitev koristi interesentu za pridobitev koncesije, ustreza definiciji korupcije po tretji alineji 2. člena ZPKor.

III. Ravnanje uradne osebe ministrstva, ki v postopku verifikacije lekarne uporabi napačno materialno pravo in s tem omogoči pridobitev koristi osebi, ki je podala vlogo za verifikacijo lekarne, ustreza definiciji korupcije po tretji alineji 2. člena ZPKor.

IV. Ravnanje uradne osebe ministrstva, ki med postopkom izdaje odločbe po uradni dolžnosti ne poskrbi za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba in s tem omogoči pridobitev koristi eni od strank v postopku, ustreza definiciji korupcije po tretji alineji 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Komisija) je prejela prijavo o sumu korupcije v zvezi s postopkom izvedbe javnega razpisa za opravljanje lekarniške dejavnosti in pridobitev koncesije. Po mnenju prijavitelja je bilo ravnanje organa, ki je izvedel razpis, in drugega organa, sodelujočega pri javnem razpisu, namerno in sicer s ciljem, da koncesijo pridobi točno določena fizična oseba, hkrati pa isto koncesijo izgubi obstoječa lekarna.

Komisija je prijavo sprejela v obravnavo in se na podlagi zbranega gradiva do opisanega ravnanja odgovornih oseb naročnika opredelila tako, kot je navedeno v izreku načelnega mnenja.

Pristojnost Komisije, da daje načelna mnenja, določa 18. člen ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v 1. alinei 13. člena določa, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Definicija korupcije je razvidna iz 3. alinee 2. člena ZPKor, po katerem je “korupcija” vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi posredno ali neposredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Poslovnik Komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni in ne konkretni pravni akt, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnosti posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alinei 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so le neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki terja pravočasno odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

I.

Zakon o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 36/2004, v nadaljevanju: ZLD) v prvem odstavku 13. člena določa, da na podlagi meril, določenih s planom zdravstvenega varstva Republike Slovenije, izvede občina ali mesto javni razpis za opravljanje lekarniške dejavnosti in pridobitev koncesije.

Resolucija o nacionalnem planu zdravstvenega varstva 2008−2013 “Zadovoljni uporabniki in izvajalci zdravstvenih storitev” (Uradni list RS, št. 72/2008, v nadaljevanju: Resolucija) v šestem odstavku točke 7.2.2.7 – Lekarniška dejavnost določa, da se v občini, kjer že deluje ena ali več lekarn, lahko organizira nova lekarna, če število prebivalcev na obstoječo lekarno presega v povprečju 7000 prebivalcev, skupen presežek prebivalcev pa je večji od 5000 prebivalcev.

Občina, ki je po mnenju prijavitelja ravnala koruptivno, je občina, ki ima med 3000 in 3500 prebivalcev. Na njenem območju že deluje lekarna. Omenjena občina je sprejela in v Uradnem listu RS tudi objavila Odlok o opravljanju lekarniške dejavnosti na njenem območju.

Lekarniška zbornica je po objavi tega odloka poslala tej občini dopis, v katerem jo je opozorila na potrebo po spoštovanju Resolucije. V tem dopisu je Lekarniška zbornica tudi opozorila občino, da nima dovolj prebivalcev, da bi izpolnjevala pogoje za eno samostojno lekarno, kaj šele za dve lekarni. V dopisu je občini predlagala, da ponovno razmisli o podelitvi koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti na njenem območju, saj je preskrba z obstoječo lekarno verjetno zadostna in ustrezna. Na koncu dopisa je zapisano, da gre v takšnih primerih za kršitev oziroma neupoštevanje zakonodaje ter da je Lekarniška zbornica že večkrat opozorila pristojno ministrstvo na navedeno problematiko in bo enako ravnala tudi v primeru te občine.

Pristojno ministrstvo je po dopisu Lekarniške zbornice poslalo vsem občinam dopis, v katerem jih je opozorilo, da ugotavljajo, da vse več občin ne upošteva meril za določitev javne lekarniške mreže, določenih v Resoluciji. V istem dopisu ministrstvo predlaga, da pri načrtovanju lekarn občine upoštevajo merila, določena v Resoluciji.

Omenjena občina je kljub navedenim opozorilom in v nasprotju z določili Resolucije izvedla javni razpis za opravljanje lekarniške dejavnosti in pridobitev koncesije ter v roku 40 dni po objavi tudi sprejela sklep o podelitvi koncesije zainteresirani fizični osebi. Kasneje je občina isti fizični osebi izdala tudi Odločbo o podelitvi koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti na območju njene občine ter z njo podpisala Pogodbo o koncesiji za izvajanje lekarniške dejavnosti.

S tem je uradna oseba občine kršila določila prvega odstavka 13. člena ZLD in omogočila pridobitev koristi izbrani fizični osebi, ki je zaprosila za pridobitev koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti, saj je izvedla javni razpis za opravljanje lekarniške dejavnosti in pridobitev koncesije v nasprotju z merili, določenimi v Resoluciji, takšno ravnanje pa ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.

II.

ZLD v drugem odstavku 13. člena določa, da koncesijo za opravljanje lekarniške dejavnosti podeli pristojni upravni organ občine ali mesta v soglasju z ministrstvom, pristojnim za zdravstvo, po poprejšnjem mnenju lekarniške zbornice in Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije.

Pristojno ministrstvo je, kot je navedeno zgoraj, poslalo vsem občinam dopis, v katerem jih je opozorilo, da ugotavljajo, da vse več občin ne upošteva meril za določitev javne lekarniške mreže, določenih v Resoluciji. V istem dopisu ministrstvo predlaga, da pri načrtovanju lekarn občine upoštevajo merila, določena v Resoluciji.

Nadalje je pristojno ministrstvo prejelo dopis od javnega zavoda, ki izvaja lekarniško dejavnost v obravnavani občini. V tem dopisu je javni zavod opozoril pristojno ministrstvo, da je obravnavana občina izdala Odlok o opravljanju lekarniške dejavnosti na njenem območju. Prav tako jih je opozoril, da na območju te občine ni prostora za delovanje dveh lekarn. V dopisu je javni zavod pojasnil, da njihova lekarna ni kršila nobenega zakonskega določila, ki bi lahko vodil v odvzem koncesije po ZLD. Iz tega dopisa je bilo jasno razvidno, da javni zavod nima namena prekiniti z opravljanjem lekarniške dejavnosti na območju obravnavane občine ter se odpovedati koncesiji.

Pristojno ministrstvo je bilo tako seznanjeno z nasprotovanjem javnega zavoda glede podelitve koncesije fizični osebi ter je razpolagalo s podatkom, da v obravnavani občini že deluje ena lekarna, ki nima namena prekiniti opravljanja lekarniške dejavnosti. Pristojno ministrstvo je sklicalo sestanek z vsemi vpletenimi, kjer je javni zavod ponovno predstavil svoja stališča in stanje glede izvajana lekarniške dejavnosti v obravnavani občini.

Kljub vsem tako pridobljenim informacijam je pristojno ministrstvo izdalo Sklep o soglasju k podelitvi koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti fizični osebi na območju obravnavane občine. Pri tem je ministrstvo pogojevalo soglasje s tem, da bo postopek izveden v skladu z Zakonom o zdravstveni dejavnosti in Zakonom o lekarniški dejavnosti.

S tem je uradna oseba ministrstva kršila določila drugega odstavka 13. člena ZLD in omogočila pridobitev koristi izbrani fizični osebi, ki je zaprosila za pridobitev koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti, saj je izdala sklep o soglasju k podelitvi koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti v nasprotju z merili, določenimi v Resoluciji, takšno ravnanje pa ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.

III.

Pravilnik o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti (Uradni list RS, št. 39/2006) v 32. členu določa postopek verifikacije lekarne v primeru, ko se izteka petletno obdobje že pridobljene verifikacije lekarne, ki že deluje. Postopek se začne na predlog javnega zavoda ali koncesionarja, ki ga ta sproži v 30 dneh pred potekom odločbe o verifikaciji. Vloga se poda na obrazcu, ki je priloga 2 navedenega pravilnika.

Pravilnik v 33. členu določa postopek verifikacije lekarne pred začetkom opravljanja lekarniške dejavnosti. Tako je določeno, da mora javni zavod ali koncesionar v 30 dneh pred začetkom opravljanja lekarniške dejavnosti podati vlogo za verifikacijo lekarne. Ta vloga se poda na obrazcu, ki je priloga 3 Pravilnika o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti. V tem primeru mora pristojno ministrstvo imenovati tričlansko komisijo, ki ugotavlja izpolnjevanje pogojev iz tega pravilnika.

Zainteresirana fizična oseba je na pristojno ministrstvo podala Vlogo za verifikacijo lekarne na območju obravnavane občine na obrazcu “priloga 2” Pravilnika o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti, čeprav bi morala ob dejstvu, da je imela namen začeti opravljati lekarniško dejavnost, vlogo podati na obrazcu »priloga 3«. Pristojno ministrstvo je kljub napačni vlogi zadevo obravnavalo in fizični osebi izdalo Odločbo o verifikaciji lekarne fizične osebe, v isti odločbi pa je razveljavilo odločbo o verifikaciji lekarne javnega zavoda, ki je že opravljala lekarniško dejavnost na istem območju.

S tem je uradna oseba ministrstva kršila določila Pravilnika o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti, ker je uporabila napačno materialno pravo in s tem omogočila pridobitev koristi izbrani fizični osebi, ki je zaprosila za verifikacijo lekarne. Uradna oseba ministrstva je namreč izdala Odločbo o verifikaciji lekarne pod pogoji iz 32. člena Pravilnika o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti, morala pa bi upoštevati določila 33. člena istega pravilnika, ki določa postopek verifikacije za javni zavod ali koncesionarja, ki na novo začne opravljati lekarniško dejavnost. Takšno ravnanje pa ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.

IV.

Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006, uradno prečiščeno besedilo, s spremembami) v 44. členu določa, da mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba.

V predhodno omenjenem postopku verifikacije lekarne pristojno ministrstvo pri vodenju postopka ni zagotovilo, da bi pri postopku bil udeležen tudi javni zavod, na katerega pravice in pravne koristi je odločba vplivala. Komisija ugotavlja, da je odločba o verifikaciji lekarne, izdana na zahtevo fizične osebe, vplivala na pravice oziroma pravne koristi javnega zavoda, saj je ministrstvo v odločbi hkrati tudi odločilo, da preneha veljati odločba o verifikaciji, podeljena javnemu zavodu, ki je bila v času odločanja še vedno veljavna.

S tem je uradna oseba ministrstva kršila določila Zakona o splošnem upravnem postopku, ker ni poskrbela, da bi bil v postopku udeležen tudi javni zavod, na katerega pravice in pravne koristi je kasneje odločba tudi vplivala. S tem je omogočila pridobitev koristi izbrani fizični osebi, ki je zaprosila za verifikacijo lekarne, takšno ravnanje pa ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik