Načelno mnenje številka 26

Ravnanje policije, ki je ministru za obrambo, njegovi ženi in njegovemu varnostniku dne 14.6.2005 brez izvedene mejne kontrole dovolila prestopiti državno mejo zunaj mejnega prehoda Brnik, nato pa zoper njih kot domnevne storilce prekrška ni začela postopka o prekršku, ustreza definiciji korupcije iz Zakona o preprečevanju korupcije.

Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18.člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št.2/04, v nadaljevanju ZPKor) in 13.člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS št.105/04) na pobudo novinarja ene od časopisnih hiš v zadevi opredelitve koruptivnega dejanja na seji dne 31.8.2005 sprejela naslednje

Načelno mnenje številka 26

  • Ravnanje policije, ki je ministru za obrambo, njegovi ženi in njegovemu varnostniku dne 14.6.2005 brez izvedene mejne kontrole dovolila prestopiti državno mejo zunaj mejnega prehoda Brnik, nato pa zoper njih kot domnevne storilce prekrška ni začela postopka o prekršku, ustreza definiciji korupcije iz Zakona o preprečevanju korupcije.

Obrazložitev

Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Komisija) je dne 20.6.2006 prejela dopis novinarja enega od slovenskih časnikov, v katerem nas sprašuje, ali ravnanje ministra za obrambo, ki bi naj nezakonito prestopil državno mejo, sodi v kategorijo koruptivnih dejanj. V nadaljevanju je novinar poslal tudi poročilo Policije, ki govori o načinu prehoda državne meje s strani tega ministra.

Komisija je proučila skladnost ravnanja ministra, ki je opisano v policijskem poročilu, z določili Zakona o preprečevanju korupcije, s poudarkom na tem, ali njegovo ravnanje ustreza definiciji korupcije po Zakonu o preprečevanju korupcije.

Iz policijskega poročila je razvidno, da je minister dne 14.6.2005 ob 18:47 uri pripotoval z letalom na letališče Brnik. Letalo je po pristanku parkiralo na ploščadi Slovenske vojske. Minister se je skupaj s svojo ženo in varnostnikom usedel v službeni avtomobil, ki je pripeljal do letala, nato pa so se vsi trije odpeljali proti izhodu letališča. Letališko ploščad so zapustili izven območja mejnega prehoda, mejna kontrola ni bila opravljena.

Na podlagi naštetih dejstev je bilo mogoče ugotoviti, da minister za obrambo ni upošteval določbe drugega odstavka 14. člena Zakona o nadzoru državne meje (Uradni list RS, št. 87/02 in naslednji), ki določa, da se lahko državna meja prestopa samo na za to določenih mejnih prehodih in tudi ne določbe prvega odstavka 27. člena istega zakona, ki določa, da se oseba, ki namerava prestopiti ali je že prestopila mejno črto, ne sme izmakniti mejni kontroli ter je s takšnim ravnanjem domnevno storil prekršek po tretji in osmi alinei 43. člena istega zakona.

Komisija je glede ravnanja ministra dne 22.6.2005 sprejela načelno mnenje, v katerem je ugotovila, da ministrovo ravnanje ne ustreza definiciji korupcije po Zakonu o preprečevanju korupcije. Pričakovati pa je bilo, da bo Policija kot pristojni prekrškovni organ zoper ministra izvedla postopek o prekršku. Ker se to ni zgodilo, je Komisija Policijo zaprosila za poročilo o njenih ukrepih in ugotovitvah ter ga dne 22.8.2005 tudi prejela. Ravno tako je Komisija pridobila strokovno mnenje neodvisnega strokovnjaka.

V poročilu Policija navaja, da mejna kontrola ministra in oseb z njim ni bila opravljena, da je bila takšna pot preko letališča med ministrovim varnostnikom (inšpektorjem UVZ GPU) in PLP Brnik dogovorjena vnaprej in da opustitev mejne kontrole dopušča peti odstavek 14. člena Pravilnika o izvajanju Zakona o nadzoru državne meje (Uradni list RS, št. 45/04).

Prestop državne meje je po določilih drugega odstavka 14. člena Zakona o nadzoru državne meje mogoč samo na za to določenih mejnih prehodih, drugje pa je državno mejo skladno s tretjim odstavkom istega člena mogoče prestopiti le v primeru višje sile ali če je tako določeno z mednarodno pogodbo. Drugih izjem zakon ne dopušča. Ker v primeru z dne 14.6.2005 ni šlo za nobeno od naštetih izjem, policija ni imela nobenega pooblastila, da bi ministru za obrambo, njegovi soprogi in varnostniku omogočila prestop državne meje zunaj mejnega prehoda Brnik. Zakon v nadaljevanju v prvem odstavku 27. člena tudi – brez izjeme – določa obveznost vseh oseb, ki prestopajo državno mejo, da se podredijo mejni kontroli. Opustitev mejne kontrole je skladno z 34. členom istega zakona možna le zaradi preprečevanje motenj pri odvijanju prometa preko mejnega prehoda. Za takšno izjemo v opisanem primeru ni šlo, mejna kontrola pa vseeno ni bila opravljena.

Analiza VI. poglavja Pravilnika o izvajanju zakona o nadzoru državne meje (členi 14 – 21) pokaže, da se njegov 14. člen nanaša na opravljanje mejne kontrole v cestnem prometu, 15. člen na opravljanje mejne kontrole v železniškem prometu, 16. člen na opravljanje mejne kontrole v zračnem prometu, 17. člen pa na opravljanje mejne kontrole v pomorskem prometu. Torej 14. člen za konkretni dogodek, kjer je minister pripotoval z letalom, ne pride v poštev. Tudi, če bi z zelo ekstenzivno razlago bilo mogoče doseči takšno tolmačenje tega člena, kar bi pomenilo, da se minister ni izognil mejni kontroli in tako tudi ne storil prekrška po 8. alinei 43. člena Zakona o nadzoru državne meje, velja poudariti, da tudi ta člen govori o tem, da lahko policisti od mejne kontrole občasno odstopijo samo na območju mejnega prehoda, kar poudarja tudi poročilo Policije samo. Torej tudi po tem predpisu Policija ni imela nobenega pooblastila, da bi ministru za obrambo, njegovi soprogi in varnostniku omogočila prestop državne meje zunaj mejnega prehoda Brnik.

Člen, ki specialno ureja mejno kontrolo pri potnikih v zračnem prometu, torej 16. člen, pa izjeme, kot jo predvideva peti odstavek 14. člena, ne pozna, vendar identično določa, da se tudi ta kontrola izvaja samo na mejnih prehodih. To pa posledično pomeni, da določba drugega odstavka 14. člena, ki določa obveznost prestopanja državne meje izključno na mejnih prehodih, ne pozna izjeme in bi minister, njegova soproga in varnostnik morali biti obravnavani v postopku za prekršek vsaj zaradi kršitve drugega odstavka 14. člena Zakona o nadzoru državne meje, če že ne tudi (zaradi uporabe petega odstavka 14. člena Pravilnika o izvajanju Zakona o nadzoru državne meje) zaradi kršitve prvega odstavka 27. člena istega zakona.

Komisija razume navedbe Policije, da je bil takšen način prestopa državne meje predhodno dogovorjen in usklajen s pristojnimi policijskimi enotami ter da je šlo za vsem znane osebe, ki pogosto prestopajo državno mejo na območju mejnega prehoda Brnik, toda zakonska določila o prehajanju državne meje so povsem jasna in takšnega prestopanja državne meje ne dovoljujejo nobeni osebi, niti policistom ne dajejo pooblastila za dovoljevanje takšnih prehodov državne meje.

Policija bi kot prekrškovni organ, pristojen za izvajanje nadzora državne meje, zoper navedene tri osebe, ki so mejo prestopile na opisan način, morala začeti postopek o prekršku po uradni dolžnosti, kar smiselno določa 50. člen Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 7/03 in naslednji), vendar tega, kot to izhaja tudi iz njenega dopisa, ni storila.

Komisija je zaradi tega v nadaljevanju postopkov ugotavljala, ali takšno ravnanje policije ustreza definiciji korupcije po Zakonu o preprečevanju korupcije.

“Korupcija” po Zakonu o preprečevanju korupcije je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Ker je policija ministru, njegovi soprogi in varnostniku brez izvedene mejne kontrole dovolila prestopiti državno mejo zunaj območja mejnega prehoda Brnik, je po mnenju Komisije kršila dolžno ravnanje, ki ga tudi od nje zahteva Zakon o nadzoru državne meje, ki ji ne daje nobene diskrecijske pravice glede določitve načina prestopanja državne meje. Ker policija zoper ministra, njegovo soprogo in njegovega varnostnika zaradi opisanih kršitev, ni začela postopka o prekršku, je po mnenju Komisije kršila tudi dolžno ravnanje, ki ga od nje zahteva 50. člen Zakona o prekrških.

“Korist”, pridobljena s kršitvijo dolžnega ravnanja, je lahko premoženjska, pri čemer njena oblika, vrednost oziroma višina niso pomembne, ali pa nepremoženjska, pri čemer tudi njena vrsta, oblika oziroma vsebina niso pomembne. Pri vseh ravnanjih, ki jih dojemamo kot koruptivna, je bistven “koruptivni namen”. O takšnem namenu govorimo, ko je kršitev storjena v pričakovanju obljubljene, ponujene ali dane koristi na aktivni strani ali zaradi zahtevane, sprejete ali le pričakovane koristi na pasivni strani. Možno je tudi, da je koruptivni namen usmerjen k pridobivanju koristi za koga drugega, ne zase. Pri tem je »drugi« vsaka pravna ali fizična oseba, ki ni oseba, ki je storila kršitev, ki ustreza predstavljeni definiciji. Tudi več majhnih, navidezno nepomembnih tovrstnih dejanj vpliva na rušenje prava in na možnosti za pojav še hujših oblik kršitev.

V konkretnem primeru bi bili očitki policiji, da je zaradi dovolitve opisanega prestopa državne meje in zaradi opustitve postopanja po Zakonu o prekrških sama pridobila ali želela pridobiti kakršnokoli korist, gotovo neutemeljeni, brez podlage in bi predstavljali razloge za sum, da je bilo storjeno kaznivo dejanje Jemanja podkupnine po 267. členu KZ. Vendar pa so s policijsko dovolitvijo takšnega prestopa državne meje in z opustitvijo Policije, ki ni izvedla postopka za prekršek, »pričakovano« korist, ki je nepremoženjska in je v tem, da so državno mejo brez izvedene mejne kontrole prestopili zunaj mejnega prehoda in se pozneje še izognili postopku za prekršek, pridobili minister za obrambo in dve spremljajoči osebi. Razlogov predvsem za slednjo odločitev policije Komisija ne pozna in jih ni presojala, vsekakor pa se ji zdi nerazumljivo, zakaj je policija od izvrševanja svojih zakonsko določenih nalog brez zakonitih razlogov odstopila zaradi tako neznatne kršitve ministra za obrambo.

Ker je policija z opisanim ravnanjem kršila dolžno ravnanje, ki ga zapovedujeta Zakon o nadzoru državne meje in Zakon o prekrških ter je s tem za ministra za obrambo in dve spremljajoči osebi nastala korist v obliki nezakonitega prestopa državne meje in v obliki izognitve postopku za prekršek, je Komisija mnenja, da opisano ravnanje ustreza definiciji korupcije po Zakonu o preprečevanju korupcije. Ta definicija namreč ne obsega samo dejanj, opisanih z ozkimi kazenskopravnimi definicijami, temveč tudi različne oblike nedopustnih ravnanj posameznikov ali skupin, kot so uporaba poznanstev, zloraba različnih oblik avtoritete, ipd., kar vse ustvarja neenakost pred zakonom in omogoča pridobivanje različnih oblik koristi.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik

Načelno mnenje številka 26
Pomakni se na vrh