Načelno mnenje številka 30

Pridobivanje sponzorskih sredstev s strani Ministrstva za javno upravo pri organizaciji konference “Sodobna javna uprava” ne ustreza definiciji korupcije iz 2. člena ZPKor.

Na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št.2/04, v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika Komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št.105) je Komisija za preprečevanje korupcije v zadevi ugotavljanja, ali pridobivanje sponzorskih sredstev s strani Ministrstva za javno upravo pri organizaciji konference “Sodobna javna uprava” ustreza definiciji korupcije, na seji dne 18.10.2005 sprejela naslednje

Načelno mnenje številka 30

  • Pridobivanje sponzorskih sredstev s strani Ministrstva za javno upravo pri organizaciji konference “Sodobna javna uprava” ne ustreza definiciji korupcije iz 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

Ministrstvo za javno upravo (v nadaljevanju: MJU) je v dneh med 23.5.2005 in 25.5.2005 v kongresnem centru Evropa hotela St. Bernardin v Portorožu organiziralo konferenco “Sodobna javna uprava”. Stroške konference je MJU poravnalo s sredstvi, zbranimi s kotizacijo in s sponzorskimi sredstvi. S sponzorskimi pogodbami, sklenjenimi s pravnimi osebami v zasebni lasti, je bilo po poročilu MJU zbranih 4.800.000,00 SIT, s “Pogodbo za opravljanje reklamnih storitev”, sklenjeno s Pošto Slovenije, pa še dodatnih 600.000,00 SIT. Zanimivo pri tem je, da MJU Pošto Slovenije in njen prispevek, kljub dejstvu, da je bila z njo sklenjena “pogodba o reklamnih storitvah”, v vseh evidencah vodi kot sponzorja.

O financiranju proračunskih uporabnikov govori kot temeljni predpis Zakon o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 in nasl., v nadaljevanju: ZJF), ki primere, kot je bilo financiranje omenjene konference, šteje med “namenske prejemke proračuna” in jih v prvem odstavku 43. člena tudi eksplicitno našteje. Po tej določbi med namenske prejemke sodijo: donacije, namenski prejemki proračunskega sklada, prihodki od lastne dejavnosti neposrednih uporabnikov, prihodki od prodaje ali zamenjave državnega oziroma občinskega stvarnega premoženja in odškodnine iz naslova zavarovanj. Omenjeni člen ZJF pa dopušča možnost, da se z zakonom, ki se nanaša na izvrševanje državnega proračuna, lahko določijo tudi druge vrste namenskih prejemkov.

Zakon o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leti 2004 in 2005 (Uradni list RS, št. 130/03, v nadaljevanju: ZIPRS0405) dodatne (poleg tistih iz 43. člena ZJF) namenske prihodke proračuna določa v 11. in 12. členu, med njimi pa ni sponzorskih sredstev.

Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 108/04) posebno poglavje – 6.1. – namenja donacijam, torej darilom, v podpoglavju 6.3.1. pa kot namenske prejemke ureja tudi prihodke iz lastne dejavnosti proračunskih uporabnikov, pri čemer kot lastno dejavnost šteje zlasti (74. člen):

  • prodajo publikacij, ki jih pripravlja neposredni uporabnik,
  • interno tiskanje obrazcev,
  • fotokopiranje,
  • organizirano izobraževanje in izvajanje seminarjev,
  • opravljanje gostinske dejavnosti,
  • opravljanje prevozov za zunanje naročnike,
  • opravljanje počitniške dejavnosti.

Izvajanje lastne dejavnosti mora neposredni uporabnik proračuna po 75. členu Pravilnika urediti v internem splošnem pravnem aktu, cenik za opravljanje lastne dejavnosti pa ob predhodnem soglasju vlade skladno z 79. členom sprejme predstojnik predlagatelja finančnih načrtov, v konkretnem primeru torej minister za javno upravo. MJU je izvajanje lastne dejavnosti uredilo v Navodilu o lastni dejavnosti na Ministrstvu za javno upravo (št. 007-365/2005/3). V navodilu je v 4. členu kot oblika lastne dejavnosti določena tudi “izvedba konferenc s področja javne uprave”, pri kateri se prihodki realizirajo s trženjem oglasno-sejemskega prostora in sponzoriranjem na podlagi vsakoletnih pogodb.

Navodilo je bilo sprejeto dne 22.8.2005, torej nekaj mesecev po izvedbi konference “Sodobna javna uprava”, toda to na dopustnost izvajanja lastne dejavnosti ne vpliva. Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije namreč ne določa zaprte liste možnih oblik lastne dejavnosti, saj samo primeroma, z uporabo besede “zlasti”, našteva nekatere najpogostejše oblike lastne dejavnosti, obstoj internega splošnega akta, v konkretnem primeru omenjenega navodila, pa ni konstitutivnega pomena za samo izvajanje lastne dejavnosti.

Problem je nekje drugje. Komercialno sponzorstvo teoretiki definirajo kot “investicijo v določeno aktivnost v denarju ali v stvareh, v zameno za dostop k izkoriščanju komercialnih možnosti, ki jih takšna aktivnost ponuja” [1]. Torej gre pri sponzorstvu za prodajo komercialnih možnosti znotraj določene panoge ali dejavnosti, ne pa za izvajanje, torej “prodajo” rezultatov dejavnosti same. Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 108/04) v podpoglavju 6.3.1. primeroma našteva možne oblike lastne dejavnosti (glej zgoraj) in pri vseh oblikah gre za neposredno delo proračunskih uporabnikov – tiskanje, fotokopiranje, prevozništvo, opravljanje gostinskih in počitniških dejavnosti,..- kar pa prodaja “oglasno-sejemskega prostora” zagotovo ni. Torej “organizirano izobraževanje in izvajanje seminarjev”, ki se izvaja v obliki pouka, predavanj, analiz in posvetov, ni isto kot pridobivanje sponzorjev za trženje komercialnih možnosti ob teh seminarjih. Po takšni logiki bi tudi drugi proračunski uporabniki, npr. Predsednik republike, lahko tržili komercialne možnosti, ki jih ponujajo njihove aktivnosti ob, na primer, predavanjih diplomatskim in poslovnim partnerjem, pomembnim za državo Slovenijo.

Za Komisijo torej ni nobenega dvoma, da pridobivanje sponzorskih sredstev ni oblika lastne dejavnosti proračunskih uporabnikov in ga torej slovenska veljavna zakonodaja kot ene od oblik namenskih prejemkov proračuna ne dopušča.

Komisija je nadalje ugotavljala, kako so v omenjeni zadevi bile spoštovane tudi druge zahteve slovenske zakonodaje.

Ustava Republike Slovenije določa v 148. členu, da morajo vsi prihodki in izdatki države in lokalnih skupnosti za financiranje javne porabe biti zajeti v njihovih proračunih.

Zakon o javnih financah določa v četrtem odstavku 2. člena, da se v proračunu izkazujejo vsi prejemki, ki pripadajo državi oziroma občini ter vsi izdatki države oziroma občine za posamezne namene.

Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije v 35. členu določa, da se namenski prejemki v proračunu izkazujejo na posebnih postavkah, kar pomeni, da se morajo vsi namenski prejemki zabeležiti v proračunu. Druge možnosti Pravilnik ne dopušča. To pomeni, da bi tudi v primeru, da bi bilo sponzorstvo mogoče šteti za obliko lastne dejavnosti proračunskih uporabnikov, vsa pridobljena sredstva morala biti izkazana na posebni postavki proračuna. Pregled sklenjenih sponzorskih pogodb pokaže, da se to ni zgodilo. Iz nekaj sponzorskih pogodb je razvidno:

  • da so sponzorji stroške gostinskih storitev ( dve večerji za 400 udeležencev) poravnali neposredno izvajalcu teh storitev,
  • da so sponzorji organizatorjem konference nudili brezplačno uporabo tehničnih sredstev (računalniki, tiskalniki,..),
  • da so sponzorji brezplačno izdelali material, potreben za konferenco (priponke, oprema za odčitavanje,..) in njeno podobo (logotip, plakati,..),
  • da so sponzorji organizatorjem brezplačno izdelali darila za udeležence konference (700 torb),
  • da so sponzorji organizatorjem zagotovili brezplačno pomoč svojih delavcev (vsaj tri za vsaj en dan).

To pomeni, da s sponzorskimi pogodbami MJU ni zbralo samo 4.800.000,00 SIT, kolikor so sponzorji dejansko nakazali na posebno proračunsko postavko, ampak več – vsaj v vrednosti v prejšnjem odstavku naštetih storitev. Komisija zaenkrat pušča ob strani povečano možnost zlorab zaradi takšnega načina poslovanja, ugotavlja pa, da so bile s tem kršene določbe tako Ustave Republike Slovenije, Zakona o javnih financah in tudi Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije.

Korupcija je v ZPKor definirana kot vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev, ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Za Komisijo ni nobenega dvoma, da je v obravnavanem primeru s strani MJU prišlo do kršitve dolžnega ravnanja, opisanega v Ustavi republike Slovenije, Zakonu o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 in nasl.) in v Pravilniku o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 108/04), zato je poskusila ugotoviti, ali so izpolnjeni tudi drugi elementi iz definicije korupcije. Pri tem je ugotovila, da je v MJU v obravnavani zadevi tako subjekt, ki je kršil dolžno ravnanje, kot tudi subjekt, ki je bil s to kršitvijo okoriščen. To odstopa od temeljnega koncepta definicije korupcije, po katerem je korupcija vsaj dvostransko razmerje, torej odnos, v katerem sodelujeta vsaj dve osebi – ena kot kršitelj dolžnostnega ravnanja in druga kot okoriščenec. Ker ta pogoj v zadevi sponzoriranja konference “Sodobna javna uprava” ni bil izpolnjen, je lahko Komisija kljub utemeljenim dvomom v zakonitost ravnanja MJU lahko sprejela samo sklep, da ravnanje MJU pri organizaciji omenjene konference ne ustreza definiciji korupcije iz 2. člena ZPKor.

Načelno mnenje je s tem utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik

——————————————————————————–

[1] The structure and potentiality of sponsorship contract, Thomas Klooz ISL, 1 st Juridical seminar Sports legislation in Europe, Moscow 1991, stran 94.

Načelno mnenje številka 30
Pomakni se na vrh