Načelno mnenje številka 99

Ravnanja uradnih oseb ministrstva, ki v postopku za oddajo javnega naročila kršijo temeljna načela in zakonske določbe na področju javnega naročanja, pri realizaciji sklenjenih pogodb pa temeljna načela Obligacijskega zakonika, ustrezajo definiciji korupcije po 3. alinei 2. člena Zakona o preprečevanju korupcije, saj s tem določenim ponudnikom na javnih razpisih ministrstva zagotavljajo pridobitev posla in s tem povezano premoženjsko korist. Definiciji korupcije ustrezajo tudi ravnanja odgovornih in uradnih oseb javnih zavodov in pobudnikov prej opisanih ravnanj, ki sodelujejo pri kršitvah oziroma teh kršitev ne odpravijo, čeprav zanje vedo.

Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljnjem besedilu: Komisija), je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) na podlagi prijav v zvezi s postopki javnih naročil na seji dne 20.09.2007 sprejela naslednje

Načelno mnenje številka 99

  • Ravnanja uradnih oseb ministrstva, ki v postopku za oddajo javnega naročila kršijo temeljna načela in zakonske določbe na področju javnega naročanja, pri realizaciji sklenjenih pogodb pa temeljna načela Obligacijskega zakonika, ustrezajo definiciji korupcije po 3. alinei 2. člena Zakona o preprečevanju korupcije, saj s tem določenim ponudnikom na javnih razpisih ministrstva zagotavljajo pridobitev posla in s tem povezano premoženjsko korist. Definiciji korupcije ustrezajo tudi ravnanja odgovornih in uradnih oseb javnih zavodov in pobudnikov prej opisanih ravnanj, ki sodelujejo pri kršitvah oziroma teh kršitev ne odpravijo, čeprav zanje vedo.

Obrazložitev

Komisija za preprečevanje korupcije je v letih 2006 in 2007 na podlagi večjega števila prijav o domnevnih kršitvah postopkov javnega naročanja oziroma temeljnih načel Zakona o javnih naročilih (ZJN-1-UPB1, Ur. list RS 36/2004) in Zakona o javnem naročanju (ZJN-2, Ur. list RS št. 128/2006) s strani naročnika Ministrstva za zdravje za že izvedena naročila pričela spremljati in analizirati postopke javnega naročanja. Pri tem je Komisija pridobila dokumentacijo o postopkih, opravila vpoglede v dokumentacijo naročnika, preučila javno dostopne vire in odločitve drugih državnih organov, ki so odločali v postopkih javnega naročanja.

Komisija je spremljala in podrobneje analizirala postopke:

  • javnega naročila za dobavo in montažo 18 kosov operacijskih miz s pripadajočo opremo, enega kosa prelagalne mize ter enega kosa dekonataminacijske komore za SB Murska Soboto, SB Novo mesto, SB Izola, SB Maribor in Onkološki inštitut Ljubljana,
  • javnega naročila za dobavo in montažo pohištvene in splošne opreme, medicinske splošne opreme, vizualnih komunikacij ter specialne medicinske opreme in aparatov za ORL in cervikofacialno kirurški oddelek in oddelek za očesne bolezni Splošne bolnišnice Maribor ter

spremljala druga javna naročila naročnika Ministrstva za zdravje v navedenem obdobju.

Pri tem je komisija obravnavala ravnanja in ugotavljala kršitve kot so opisane v nadaljevanju;

– Razpisna komisija za javno naročilo je pripravila razpisno dokumentacijo, ki je vsebovala posamezne tehnične zahteve, ki so dajale prednost enim in izključevale druge ponudnike. Razpisna dokumentacija je vsebovala tehnične specifikacije oziroma zahteve, ki so bile enake tehničnim podatkom za produkte samo enega proizvajalca, kar je omejevalo potencialne ponudnike, ki so ponujali proizvode drugih proizvajalcev z drugačnimi tehničnimi karakteristikami, ki pa so zagotavljale identične oziroma primerljive ali celo boljše tehnične lastnosti.

Na podlagi vprašanj in zahtev po obrazložitvi oziroma spremembi tehničnih specifikacij razpisne dokumentacije, ki so jih na naročnika naslavljali drugi ponudniki, so bile tehnične zahteve v razpisni dokumentaciji toliko spremenjene oziroma razširjene, da so omogočile vložitev pravilne ponudbe tudi drugim ponudnikom.

Nova razpisna komisija, ki je po sklepu naročnika, Ministrstva za zdravje ponavljala razveljavljeni postopek javnega naročila, je v ponovnem postopku uporabila enako razpisno dokumentacijo z enakimi tehničnimi zahtevami, kot je bila prvotno pripravljena za razveljavljeni razpis. Taka razpisna dokumentacija in tehnične zahteve so ponovno omogočale pripravo pravilne ponudbe samo ponudnikom, ki so ponujali popolnoma enak proizvod istega oziroma edinega proizvajalca proizvodov, ki so v celoti ustrezali ozko določenim tehničnim zahtevam. Tehnična specifikacija razpisne dokumentacije je bila enaka tehničnim podatkom določenega proizvajalca, kar je ponovno pomenilo omejevanje ostalih ponudnikov in kršitev načela enakopravnosti ponudnikov.

– Razpisna komisija je v Poročilu o oddaji javnega naročila za posamezne sklope (v nadaljevanju: poročilo) navedla ugotovitve o ponudbah večjega števila ponudnikov za posamezne sklope. Na podlagi poročila je Ministrstvo za zdravje izdalo Obvestilo o oddaji javnega naročila (v nadaljevanju: prva odločitev). V nadaljevanju postopka javnega naročanja, ki se je nadaljeval z zahtevami po dodatnih obrazložitvah, zahtevami za revizijo naročniku in naročnikovimi odgovori, je naročnik na podlagi istega poročila o oddaji javnega naročila izdelal oziroma posredoval ponudnikom različne, nasprotujoče si dokumente.

Z obvestilom o oddaji javnega naročila je naročnik vse izbrane in neizbrane ponudnike obvestil o oddaji javnega naročila s poukom o nadaljnjih postopkih. Na podlagi zahteve za revizijo neizbranega ponudnika je naročnik pritrdil pritožbam in zahtevam ponudnika ter sprejel Odločitev o delni razveljavitvi postopka oddaje javnega naročila ter zavrnitvi vseh ponudb v sklopih… ( v nadaljevanju: druga odločitev). Zaradi zahteve po reviziji predhodno izbranih ponudnikov, ki so bili z drugo odločitvijo izločeni, je naročnik nadaljeval postopek in izdelal dokument “Zavrnitev zahtevka za revizijo” ter “Sklep o delni ugoditvi zahtevku za revizijo in razveljavitvi prve odločitve naročnika”. Noben od navedenih dokumentov ni bil odposlan ponudnikom oziroma vlagatelju zahtevka za revizijo. Ponudnikom in pritožniku je bil posredovan tretji izdelan dokument in sicer “Sklep o delni ugoditvi zahtevka za revizijo in razveljavitvi druge odločitve”.

Tako je bila ponudba ponudnika, ki je bila v poročilu opredeljena kot pravilna in najugodnejša, ponovno “postala” neugodna, čeprav je pred tem, po zahtevku za revizijo prve odločitve bila ocenjena kot najugodnejša. Tudi na podlagi ponovnega zahtevka za revizijo s strani izločenega ponudnika je naročnik vztrajal na prvi odločitvi, da je ponudba najugodnejšega ponudnika, ki je bila spoznana za nepravilno, pravilna in najugodnejša.

V obrazložitvi posameznih odločitev po posameznih postavkah oziroma ponujenih proizvodih je naročnik v različnih fazah postopka svoje odločitve razlagal z različnimi kontradiktornimi utemeljitvami.

Kot primer kontradiktornih utemeljitev navajamo, da je naročnik v prvi odločitvi, kot primernega, sprejel ponujen “Voziček za distribucijo zdravil” (v nadaljevanju: voziček) s po 4 predali obojestransko, čeprav je v tehnični specifikaciji razpisne dokumentacije navedel voziček velikosti cca 100x40xh86 cm s po 8 predalov dvostransko. Po zahtevku za revizijo je naročnik v obrazložitvi druge odločitve zapisal: “Pri ponovnem pregledu je naročnik ugotovil, da je ponudnik dejansko ponudil neustrezen artikel, saj je ponudil voziček za distribucijo zdravil po s štirimi (4) predali obojestransko in ne voziček s po osem (8) predalov dvostransko, kot je zahteval naročnik v razpisni dokumentaciji. Zato se v tej točki ugodi vlagatelju revizijskega zahtevka.” Na podlagi takšne obrazložitve je bila ponudba prvo izbranega ponudnika spoznana za nepravilno in izločena ter je bil zato izbran drugi ponudnik in izdana druga odločitev.

Na zahtevek za revizijo izločenega prvo-izbranega ponudnika na drugo odločitev je naročnik sprejel ponovni sklep (v nadaljevanju: tretja odločitev), ki pa ga ni obrazložil, s katerim je ponovno izbral voziček prvega ponudnika s po 4 predali dvostransko. Na podlagi zahtevka drugo-izbranega ponudnika za revizijo postopka tretje odločitve, je naročnik zahtevek zavrnil in ga utemeljil na naslednji način: 2Ponujeni artikel ima 4 predale na eni in 4 predale na drugi strani. Ponuja možnost različnih kombinacij predalov, kar pomeni, da je prepuščena možnost uporabniku, da si sam glede na potrebe izbere ustrezno kombinacijo predalov. Navedene karakteristike artikla so kljub zmanjšanemu številu predalov za namen uporabe boljše od zahtevanih, kar je naročnik v danem primeru upošteval skladno z razpisnimi pogoji E03/2 točka 3.2.1.”.

– Razpisna komisija je v enem postopku javnega naročila 10 dni po izbiri ponudnika na podlagi zahteve po obrazložitvi izbora ponudnika, postavljene s strani neizbranih ponudnikov, opravila ponovni ogled pri izbranem ponudniku, saj iz priložene razpisne dokumentacije ni bilo razvidno izpolnjevanje tehničnih zahtev in s tem kršila temeljno načelo enakopravnosti ponudnikov.

Razpisna komisija, ki je opravila oglede pri vseh ponudnikih, ki so oddali pravilne ponudbe, torej na ogledu pred izbiro pri kasneje izbranem ponudniku, ni preverila vseh tehničnih lastnosti ponujenega artikla. V razpisni dokumentaciji niso bile ustrezno predstavljene vse tehnične zmožnosti ponujenega artikla, iz predložene tehnične dokumentacije pa ni bilo razvidno, da bi ponujeni artikli ustrezali tehničnim specifikacijam razpisne dokumentacije. Na podlagi zahtev neizbranih ponudnikov po obrazložitvi izbire ponudnika, saj iz ponudbene dokumentacije ni bilo razvidno ustrezanje tehničnim zahtevam, je naročnik že po izboru ponudnika, opravil ponovni ogled pri izbranem ponudniku in s tem kršil temeljno načelo enakopravnosti ponudnikov ob smiselni uporabi določil o pridobivanju dodatnih in dopustnih popravkov ponudb po 54. členu ZJN-1. ZJN-1 namreč nikjer ne predvideva (ker to tudi ni logično), da bi se lahko ponudbe dopolnjevale in popravljale po že opravljenem izboru najboljšega ponudnika, saj bi to omogočilo sprejemanje tudi nepravilnih ponudb, kar se je po oceni Komisije v predmetni zadevi tudi zgodilo, to pa seveda ustvarja diskriminacijo med neizbranimi ponudniki in izbranim ponudnikom.

– Naročnik pri pregledovanju in obravnavanju pravočasno prispelih ponudb od ponudnika, ki je ponudil artikle po neobičajno nizkih cenah, ni zahteval podrobne obrazložitve vseh postavk ponudbe, za katere je ugotovil, da so merodajne in bi jih moral preveriti. Določeni ponudnik je v ponudbi za dano naročilo ponudil več posameznih artiklov po cenah za posamezen artikel, ki so bile za do 49 % nižje od cen ostalih ponudnikov. Vsi primerjani ponudniki pa so ponujali enake artikle istih proizvajalcev, z enakimi kataloškimi številkami. Tako nizke cene posameznih artiklov v posameznem sklopu po mnenju komisije predstavljajo “neobičajno nizke cene”, za katere bi naročnik lahko ali moral zahtevati podrobno obrazložitev. Ponudbo z neobičajno nizkimi cenami bi moral naročnik v skladu s 53. členom ZJN-1 tudi preveriti ter v skladu s splošnimi razpisnimi pogoji javnega naročila tako ponudbo, v primeru neustrezno pojasnjene nizke cene, tudi zavrniti.

Kot primer navajamo cene enega proizvoda in sicer operacijske luči Chromophare D650 plus…, ki jo je dobavitelj za Slovenijo ponudil izbranemu ponudniku po ceni 46.573,74 EUR. Izbrani ponudnik pa je isto oziroma enako operacijsko luč naročniku ponudil po ceni 5.725.557,09 SIT oziroma 23.892,33 EUR. Kljub opozorilom naročniku na nesorazmerno nizke cene, podanih v zahtevah za obrazložitev in zahtevkih za revizijo, naročnik ni zahteval dodatnih pojasnil, niti ni takšne ponudbe zavrnil. Pri realizaciji pogodbe pa izbrani ponudnik za ponujeno ceno ni dobavil ponujenih in izbranih operacijskih luči, ampak luči drugega proizvajalca, kar je opisano v točkah 5 in 6.

– Izbrani ponudnik za dobavo in montažo opreme pri javnemu naročilu naročnika Ministrstva za zdravje ni ravnal vestno in pošteno v skladu s 5. členom Obligacijskega zakonika (Uradni list RS št. 83/01 in 40/07), saj je dobavil in montiral drugačno opremo, kot jo je ponudil v ponudbi v postopku javnega naročanja. Ponudnik je ponudil 8 operacijskih luči Chromophare, štirih tipov oziroma kataloških številk proizvajalca Berthold, ki jih je naročnik v ponudbi tudi sprejel. Ponudnik, ki je v nadaljevanju izvajalec oziroma dobavitelj, je z Ministrstvom za zdravje kot naročnikom in Splošno bolnišnico Maribor kot uporabnikom, sklenil pogodbo za dobavo in montažo v ponudbi ponujenih operacijskih luči, Splošni bolnišnici Maribor pa je dobavil in montiral 8 operacijskih luči, štirih tipov, znamke Hanalux in s tem kot pogodbena stranka kršil načelo vestnosti in poštenja iz Obligacijskega zakonika.

– Tudi naročnik, Ministrstvo za zdravje, in uporabnik, Splošna bolnišnica Maribor, nista ravnala skrbno in v skladu s 6. členom Obligacijskega zakonika, saj sta kot prevzemnika prevzela opremo, ki ni bila enaka v javnem razpisu ponujeni opremi, oziroma opremi, opredeljeni v tristranski pogodbi. Naročnik je v postopku javnega naročanja kot najugodnejšega ponudnika izbral ponudnika, ki je ponudil 8 operacijskih luči Chromophare, štirih tipov oziroma kataloških številk proizvajalca Berthold. Naročnik in uporabnik sta s ponudnikom oziroma izvajalcem sklenila pogodbo za dobavo in montažo zgoraj navedenih operacijskih luči. Izbrani ponudnik, po podpisu pogodbe izvajalec, je v Splošno bolnišnico Maribor dobavil in montiral 8 operacijskih luči, štirih tipov, znamke Hanalux. Uporabnik in naročnik sta s primopredajnimi zapisniki prevzela dobavljene in vgrajene operacijske luči, ki so bile drugačne od ponujenih in v pogodbi dogovorjenih operacijskih luči. S tem naročnik in uporabnik nista ravnala s skrbnostjo, ki se zahteva v pravnem prometu, to je s skrbnostjo dobrega gospodarja.

Naročnik je bil manj kot 3 tedne po podpisu tristranske pogodbe in več kot 2 meseca in pol pred prevzemom opreme, pisno opozorjen na možnost dobave in montaže drugih operacijskih luči, ki ne bodo enake v ponudbi izbranim in v pogodbi določenim operacijskim lučem. Naročnik in uporabnik sta kljub temu prevzela drugačno opremo in torej pri izpolnjevanju svoje poklicne dejavnosti in javne naloge v funkciji proračunskega porabnika, nista ravnala s potrebno skrbnostjo, ki jo narekuje stroka ter nista ravnala kot dobra gospodarja in dobra strokovnjaka.

 

Opisane kršitve Zakona o javnih naročilih (sedaj v Zakonu o javnem naročanju) in Obligacijskega zakonika pomenijo kršitve dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem in zasebnem sektorju, kot tudi pobudnikov takih ravnanj. Kršitev dolžnega ravnanja, zaradi omogočanja pridobivanja in sklepanja poslov določenim ponudnikom v postopkih javnih naročil in s tem premoženjske koristi pravnim osebam in njihovim lastnikom, ustreza definiciji korupcije po 3. alinei 2. člena ZPKor.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik

Načelno mnenje številka 99
Pomakni se na vrh