Načelno mnenje številka 151

Ravnanje uradnih oseb občine, ki ob izdaji lokacijske informacije kršijo načelo varstva pravic strank in varstva javnih koristi iz 7. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl.) ter tako pravnim osebam v zasebni lasti omogočijo promet z nepremičninami, ne da bi ob tem občina imela možnost uveljaviti predkupno pravico, je kršitev dolžnega ravnanja, ki ustreza definiciji korupcije po 3. alinei 2. člena ZPKor.

Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Komisija) je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) na seji dne 12.12.2008 sprejela naslednje

Načelno mnenje številka 151

  • Ravnanje uradnih oseb občine, ki ob izdaji lokacijske informacije kršijo načelo varstva pravic strank in varstva javnih koristi iz 7. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl.) ter tako pravnim osebam v zasebni lasti omogočijo promet z nepremičninami, ne da bi ob tem občina imela možnost uveljaviti predkupno pravico, je kršitev dolžnega ravnanja, ki ustreza definiciji korupcije po 3. alinei 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Komisija) je prejela prijavo v zvezi s postopki verižnih prodaj in nakupov večjega števila zemljišč med zasebnimi podjetji ter kasnejšo menjavo istih zemljišč med temi podjetji in občino, pri čemer naj bi bilo sporno to, da odgovorne osebe podjetij občine niso obvestile o namenu prodaje nepremičnin, občina pa ni izkoristila predkupne pravice, kar je posledično privedlo do situacije, v kateri je občina na koncu prišla do zemljišč za izgradnjo komunalne infrastrukture po 2,82 krat višji vrednosti od osnovne.

Pristojnost Komisije, da daje načelna mnenja, ureja 2. alineja 18. člena ZPKor, v 3. alineji 2. člena ZPKor pa je določeno, kaj v tem primeru pomeni beseda “korupcija”. Pristojnost dajanja načelnih mnenj iz 2. alineje 18. člena ZPKor je natančneje urejena v 1. alineji 13. člena Poslovnika komisije, ki določa, da Komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. V drugem odstavku istega člena Poslovnika pa je prav tako določeno, da mnenja komisije iz prve alineje prejšnjega odstavka nimajo pravnih ali materialnih posledic. Komisija poudarja, da sprejemanje načelnih mnenj ni postopek odločanja o pravicah in dolžnostih posameznika, saj že sam pojem “načelno mnenje” pove, da gre za neobvezne smernice, po katerih nedoločeno število neidentificiranih subjektov lahko ali pa tudi ne oblikuje svoje ravnanje, da se izognejo situacijam, v katerih lahko zapadejo tveganjem korupcije.

Iz Komisiji dostopnega[1] gradiva je razvidno, da je ena od slovenskih občin (v nadaljevanju občina) imela namen uresničiti strateški načrt ravnanja z odpadki ter postaviti za to primerne objekte. S tem namenom je marca 2008 sprejela program celovitega ravnanja z odpadki in izbrala lokacijo, na kateri bi zgradila potrebne objekte.

Zaradi “zavarovanja” izbrane lokacije je bil v začetku aprila 2008 za obravnavo na seji občinskega sveta vložen predlog Odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o predkupni pravici na območju občine. Predlog je bil obravnavan na redni seji sveta, kjer je bil sprejet in je v veljavo stopil v začetku maja 2008. S predmetnim odlokom je občina opredelila izbrana zemljišča kot območje, na katerem ima zakonito predkupno pravico.

V začetku oktobra 2008 je občinski svet obravnaval določitev lokacije objekta za ravnanje z odpadki in sprejel sklep, da uprava občine nadaljuje z vsemi potrebnimi postopki za gradnjo na izbranih zemljiščih, tri dni pred tem sklepom pa je potrebno soglasje za nadaljevanje predmetnih aktivnosti dala tudi pristojna mestna četrt.

Nekatera izmed zemljišč, ki so bila v maju 2008 obremenjena s predkupno pravico občine, so bila januarja 2008 predmet idejne zasnove stanovanjsko-trgovsko-skladiščne cone, katero je nameravalo zgraditi podjetje v zasebni lasti (v nadaljevanju “tretjo podjetje”), zaradi česar je občini posredovalo vprašanje o možnosti gradnje navedene cone na predmetnih zemljiščih in hkrati zaprosilo za termin sestanka, na katerem bi uskladili dejavnosti. Konec januarja 2008 je v ta namen pridobilo lokacijsko informacijo, iz katere je razvidno, da so na tem območju dopustne le dejavnosti za proizvodnjo, skladiščenje in promet. Prav tako je občina na posebno zaprosilo v začetku februarja 2008 odgovorila, da gre za območje, ki je po namenski rabi opredeljeno kot površina za proizvodnjo in skladiščenje in da stanovanjska gradnja na teh parcelah ni možna. Poleg tega je občina navedla, da morebitna pobuda za spremembo veljavne prostorske dokumentacije, ki bi omogočila umestitev stanovanjske gradnje, ni sprejemljiva.

Konec meseca februarja 2008 sta nato dve podjetji, eno kot prodajalec (v nadaljevanju “drugo podjetje”) in tretje podjetje kot kupec sklenili pismo o nameri, da bosta najkasneje v 60 dneh po podpisu tega pisma sklenili pogodbo o nakupu zgoraj omenjenih in še nekaterih drugih nepremičnin. Za potrebe tega pisma je bilo uporabljena lokacijska informacija s konca meseca januarja 2008, iz katere je izhajalo, da občina na teh zemljiščih nima predkupne pravice.

Novo lokacijsko informacijo, št. 13, je občinska uprava izdala koncem aprila 2008 in v njej ponovno zapisala, da občina na predmetnih nepremičninah nima predkupne pravice. Komisija je ugotovila, da je občinski svet dva dni pred izdajo predmetne lokacijske informacije na seji sprejel sklep o spremembi predkupne pravice, s katerim je določil, da ima občina zakonito predkupno pravico tudi na teh nepremičninah. V lokacijski informaciji pod točko “Opozorilo glede veljavnosti lokacijske informacije” oziroma pod točko “Podatki v zvezi s spremembami in dopolnitvami oziroma pripravo novih prostorskih aktov” ni nobenih zaznamkov o morebitnih spremembah ali opozorilih glede predkupne pravice. Čeprav so uradne osebe občine, ki so lokacijsko informacijo izdale, vedele, da je bil sprejet odlok o predkupni pravici občine in je samo vprašanje dneva, kdaj bo stopil v veljavo, tega v lokacijsko informacijo niso zapisale, niti prizadete stranke na to pomembno pravno dejstvo niso opozorile kako drugače.

Po pridobljeni lokacijski informaciji sta drugo in tretje podjetje podpisali kupoprodajni pogodbi, katerih predmet so omenjene nepremičnine in ju konec aprila 2008 deponirali pri notarju. Takoj za tem je drugo podjetje kot najemodajalec za predmetne nepremičnine sklenilo še pogodbo o neodplačni oddaji nepremičnin za dobo enega leta v najem tretjemu podjetju, po deponiranih pogodbah kupcu teh parcel. Deponirana kupoprodajna pogodba je bila po njenih določbah veljavno sklenjena le ob upoštevanju pogoja, da se neodplačno najemno razmerje ohrani vse do izteka najemnega razmerja, t.j. do konca aprila 2009. Po tem dogodku je tretje podjetje pričelo s pridobivanjem ponudb s strani poslovnih bank za zapiranje finančne konstrukcije, opravljalo razgovore s poslovnimi bankami ter izbiralo banke.

Iz uradnih evidenc je razvidno, da sta bili v začetku septembra 2008 med novim podjetjem (v nadaljevanju “prvo podjetje”, sicer z istim direktorjem kot drugo podjetje, v njegovi večinski lasti in tudi registrirano na istem naslovu) in drugim podjetjem sklenjeni dve novi kupoprodajni pogodbi, katerih predmet so bile omenjene nepremičnine. Pri obeh pogodbah so spet uporabili lokacijsko informacijo št. 13. Dva dni za tem sta bili med drugim podjetjem na eni ter tretjim in četrtim podjetjem na drugi strani sklenjeni novi kupoprodajni pogodbi, predmet katerih so iste nepremičnine kot pri prvem poslu, le da je tokrat skupna vrednost za 2,82 krat, to je za približno 5 mio EUR, višja kot pri pogodbah iz dva dni starejšega posla. Tudi v tem primeru je bila uporabljena lokacijska informacija št. 13.

Tretje podjetje je mesec dni pozneje, to je konec septembra 2008, javnemu podjetju, ki gospodari s stavbnimi zemljišči občine (v nadaljevanju Javno podjetje) posredovalo dopis – ponudbo za zamenjavo zemljišč, z navedbo, da je lastnik zemljišč, na katerih ima občina predkupno pravico. Zaradi tega je zaprosilo Javno podjetje, da mu sporoči svoj namen glede pridobivanja lastninske pravice na teh zemljiščih, ker da je pripravljeno menjati predmetna zemljišča za zemljišča, na katerih bo lahko realiziralo svoj poslovni namen, to pa je gradnja stanovanjsko-trgovsko-skladiščne cone. Ob tem je tretje podjetje v dopisu za zamenjavo s svojimi predlagalo nadomestna zemljišča s konkretnimi parcelnimi številkami.

Že za oktobrsko sejo občinskega sveta mestne občine je bil nato pripravljen posamezni program menjav stvarnega premoženja občine, v katerem so navedena zemljišča, ki jih je predlagalo tretje podjetje in še nekatera druga zemljišča. Pri tem je v obrazložitvi navedeno, da je ocenjena vrednost nepremičnin, ki so v lasti tretjega in četrtega podjetja po zadnjem poslu, le malenkost manjša od vrednosti nepremičnin v lasti občine. Na svoji redni seji, ki je bila konec oktobra oziroma v začetku novembra 2008 (seja je potekala v dveh delih), so mestni svetniki sprejeli sklep, s katerim so potrdili predlagano menjavo zemljišč zaradi izkazane javne koristi gradnje komunalne infrastrukture.

Komisija se zaveda možnosti, da je zgornji opis pravnih poslov s predmetnimi nepremičninami zaradi njihovega velikega števila nepopoln ali pomanjkljiv, vendar ga Komisija podaja zgolj kot ilustracijo posledic, do katerih lahko pride ob spodaj opisani kršitvi dolžnega ravnanja uradnih oseb občine.

Zakonu o urejanju prostora (ZUreP-1) (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03) v 87. členu določa, da mora prodajalec nepremičnine na območju predkupne pravice občine od le-te pridobiti potrdilo, da na nepremičnini ne uveljavlja predkupne pravice. Ker je bil septembra 2008, v času sklenitve vseh kupoprodajnih pogodb (tako med prvim in drugim podjetjem kot tudi med drugim in tretjim ter četrtim podjetjem), občinski odlok o predkupni pravici veljaven in kot tak del pravnega reda, so ga bili lastniki oziroma prodajalci nepremičnin v skladu z ZUreP-1 dolžni upoštevati. Ker tega niso storili, je pravni posel po zakonu ničen, kot je določeno v četrtem odstavku 89. člena ZUreP-1, ki pravi, da je pogodba, sklenjena v nasprotju z določbami tega zakona o predkupni pravici občine, nična.

Komisija je v postopku za sprejem načelnega mnenja pridobila strokovno mnenje Ministrstva za okolje in prostor. Poleg tega razpolaga s Strokovnim mnenjem Inštituta za nepremičninsko pravo z območja občine glede načela zaupanja v lokacijsko informacijo. Strokovno mnenje Inštituta pravi, da v nobenem predpisu ni določeno, kako dolgo velja lokacijska informacija oziroma potrdilo o namenski rabi, ko je uporabnik prepričan, da v zvezi z zemljiščem ni nobenih sprememb, ker je potrdilo pridobil tik pred uvedbo določenega prostorskega ukrepa, kot je to primer v konkretni zadevi. Ob takšnem pravno nedosledno reguliranem stanju je po mnenju Inštituta treba dati prednost zaupanju v lokacijsko informacijo ter s tem pravnemu prometu. To naj bi veljalo zlasti glede usode kupoprodajnih pogodb, ki jih je nepričakovano zadel prostorski ukrep zakonite predkupne pravice občine. Inštitut tako meni, da je treba zavarovati zaupanje strank in pravni promet v takšni meri, da se predkupna pravica ne more uveljaviti. To pomeni, da mora pravni posel ostati veljaven zaradi varstva pravnega prometa in zaradi načela zaupanja v uradne evidence.

V nasprotju s tem, kar o pravni naravi lokacijske informacije meni omenjeni Inštitut, slednja po Zakonu o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt, Uradni list RS, št. 33/2007, 70/08) ni več obvezna v nobenem postopku. Sama pridobitev lokacijske informacije tudi na noben način ne more izključiti zakonske dolžnosti lastnika oziroma prodajalca nepremičnine na območju predkupne pravice, da mora upoštevati določbe ZUreP-1 in pred sklenitvijo kupoprodajne pogodbe pridobiti potrdilo občine, da ta na nepremičnini ne uveljavlja predkupne pravice. V času, ko so pogodbene stranke sklepale posle o prometu s predmetnimi nepremičninami, je veljal občinski odlok, s katerim je občina na teh nepremičninah določila predkupno pravico, česar lastniki oziroma prodajalci niso upoštevali in od občine niso niti zahtevali potrdila, ki ga zahteva 87. člen ZUreP-1. Pridobitev lokacijske informacije tega, kot rečeno, ne more izključiti.

Sklicujoč se na navedene predpise in strokovno razlago, katero je pridobila od Ministrstva za okolje in prostor, Komisija meni, da bi morale uradne osebe občine v postopku za izdajo lokacijske informacije upoštevati in zapisati ali kako drugače opozoriti stranke, da je bil za območje predmetnih nepremičnin sprejet občinski odlok o predkupni pravici, saj gre za pravno dejstvo, ki je za varstvo pravic strank in javnih koristi v tem primeru odločilnega pomena. To dejstvo bi morale uradne osebe strankam v danih okoliščinah jasno in nedvoumno predstaviti, jih tako opozoriti na varstvo njihovih zakonitih pravic in pravnih koristi, obenem pa s tem zagotoviti tudi varstvo javnih koristi in javnega interesa, kot jim to nalaga 7. člen Zakona o splošnem upravnem postopku.[2]

S tem, ko so uradne osebe občine opustile uradno dolžnost varovanja pravic strank in javne koristi v upravnih postopkih, ker so v postopku za izdajo lokacijske informacije opustile opozorilo strankam, da je sprejet občinski odlok o predkupni pravici občine na nepremičninah, ki so predmet pravnega prometa, čeprav so po svojem uradnem položaju morale vedeti, da je ta odlok dejansko sprejet in je nastop njegove veljavnosti samo vprašanje časa, so po mnenju Komisije kršile dolžno ravnanje.

Z gledišča javnega interesa so uradne osebe občine z ugotovljeno kršitvijo dolžnega ravnanja povzročile, da občina ni mogla uveljaviti razglašene predkupne pravice tako, kot je načrtovala in zaradi tega sprejela občinski odlok o predkupni pravici. Tako so seveda pravnim osebam, ki so v nadaljevanju glede predmetnih nepremičnin sklenile več pravnih poslov, omogočile korist v obliki trgovanja s temi nepremičninami, ne da bi izpolnile pogoje, ki jih za to določa zakon (ZUreP-1).

Ravnanje uradnih oseb, ki s kršitvijo dolžnega ravnanja drugemu omogočajo neupravičeno korist, tako kot je ugotovljeno v izreku in obrazložitvi tega načelnega mnenja, ustreza definiciji korupcije po 3. alinei 2. člena ZPKor.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik

——————————————————————————–

[1] Glede na veliko število pravnih poslov obstaja možnost, da Komisiji kljub zaprosilom ni bila posredovana vsa relevantna dokumentacija.

[2] Glejte: Jorevšek, T. Trpin, G. (ur) et al. (2004): Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, IJU, Ljubljana, str. 71.

Načelno mnenje številka 151
Pomakni se na vrh