Načelno mnenje številka 152

Ravnanje župana in drugih uradnih oseb občinske uprave, ki v nasprotju s pričakovano skrbnostjo in odgovornostjo pri opravljanju javnih funkcij in uradnih nalog vedoma ustvarijo pogoje, zaradi katerih bi občinski svet lahko sprejel odločitev, ki bi drugemu omogočila pridobitev neupravičene koristi, je kršitev dolžnega ravnanja, ki ustreza definiciji korupcije po 3. alineji drugega člena ZPKor.

Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (ZPKor, Uradni list RS, št. 2/04 in sprem.) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št.105/04) na seji dne ­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­18.12.2008 sprejela naslednje

Načelno mnenje številka 152

  • Ravnanje župana in drugih uradnih oseb občinske uprave, ki v nasprotju s pričakovano skrbnostjo in odgovornostjo pri opravljanju javnih funkcij in uradnih nalog vedoma ustvarijo pogoje, zaradi katerih bi občinski svet lahko sprejel odločitev, ki bi drugemu omogočila pridobitev neupravičene koristi, je kršitev dolžnega ravnanja, ki ustreza definiciji korupcije po 3. alineji drugega člena ZPKor.

Obrazložitev

Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Komisija) je prejela dopis člana občinskega sveta ene od slovenskih občin, v katerem opozarja na primer, ko je bila na dnevni red seje občinskega sveta uvrščena točka dnevnega reda, ki po svoji vsebini zaradi protipravnosti oz. neskladja z obstoječo zakonodajo ne bi smela biti niti obravnavana na seji predstavniškega telesa lokalne skupnosti.

Prosilec v zaprosilu navaja, da je župan na dnevni red seje občinskega sveta uvrstil točko dnevnega reda “menjava nepremičnin”. V zvezi s to točko dnevnega reda je potem na seji že pri glasovanju o dnevnem redu prišlo do nasprotovanja svetnikov, opozoril o korupciji in predlogu za umik točke, vendar umik ni bil izglasovan. Takoj po izglasovanju pa je sporno točko umaknil predlagatelj – župan na podlagi poslovniških določil sam. Ker sumi, da gre za korupcijo in klientelizem, prijavitelj zahteva od Komisije da primer preuči in se v okviru svojih pristojnosti do njega opredeli.

Pristojnost Komisije, da daje načelna mnenja, ureja 2. alineja 18. člena ZPKor, v 3. alineji 2. člena ZPKor pa je določeno, kaj v tem primeru pomeni beseda “korupcija”. Pristojnost dajanja načelnih mnenj iz 2. alineje 18. člena ZPKor je natančneje urejena v 1. alineji 13. člena Poslovnika komisije, ki določa: Komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. V drugem odstavku istega člena Poslovnika pa je prav tako določeno, da mnenja komisije iz prve alineje prejšnjega odstavka nimajo pravnih ali materialnih posledic. Komisija poudarja, da sprejemanje načelnih mnenj ni postopek odločanja o pravicah in dolžnostih posameznika, saj že sam pojem “načelno mnenje” pove, da gre za neobvezne smernice, po katerih nedoločeno število neidentificiranih subjektov lahko ali pa tudi ne oblikuje svoje ravnanje, da se izognejo situacijam, v katerih lahko zapadejo tveganjem korupcije.

Na podlagi zbranega gradiva je Komisija ugotovila, kar izhaja iz prijaviteljevega opisa sporne zadeve oz. točke dnevnega reda “menjava nepremičnin”, da je občina svoja zemljišča na najprestižnejših in najdražjih lokacijah v občini nameravala zamenjati za nepozidana in z ureditvenimi načrti neurejena stavbna zemljišča v lasti treh oseb, od katerih je ena žena občinskega svetnika “koalicije”, dve pa lastnika počitniških hiš v občini. Vse tri osebe naj bi bile tudi aktivni člani lokalnega golf kluba. Omenjene osebe naj bi pridobile lastništvo omenjenih nepozidanih in neurejenih stavbnih zemljišč že v času, ko je občina že pripravljala postopke za izgradnjo garažne hiše na tem prostoru in se pripravljala za odkup teh zemljišč.

Komisija ugotavlja, da je bila obravnavana točka dnevnega reda sporna z več vidikov, vsekakor pa je bila že njena umestitev na dnevni red v nasprotju z Kodeksom ravnanja javnih uslužbencev (Uradni list RS, št. 8/01). Problematična je tudi sočasnost pridobitve lastništva predmetnih parcel v času, ko je občina že pripravljala postopke za izgradnjo garažne hiše na teh parcelah in se pripravljala najprej na odkup teh zemljišč ter nato na menjavo. Glede na umik točke z dnevnega reda je očitno, da se je tega dejstva zavedel tudi župan.

Občinski organ svet je najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine. Strokovno in administrativno delo za potrebe občinskega sveta opravlja občinska uprava. Občinsko upravo upravlja in nadzira župan, delo občinske uprave pa vodi direktor oz. direktorica občinske uprave, ki je odgovoren za dosledno izvajanje Zakona o splošnem upravnem postopku, tudi in predvsem načela zakonitosti. Direktor občinske uprave je uradnik po Zakonu o javnih uslužbencih.

Komisija poudarja, kar je v odločbah ugotovilo že Ustavno sodišče Republike Slovenije, da preprečevanje korupcije izhaja iz samih temeljev pravne države. Pri tem pa ne gre le za preprečevanje posledic kršitev dolžnega ravnanja in omogočanja neupravičene koristi, temveč za preprečevanje samih vzrokov oziroma tveganj, ki do takšnih kršitev in neupravičenega okoriščanja lahko privedejo. Namen preprečevanja korupcije je predvsem v tem, da do posledic sploh ne pride. Zaradi tega Komisija opozarja, tako kot večkrat doslej, da ne ugotavlja subjektivne odgovornosti udeležencev obravnavanega primera, niti konkretnih posledic njihovega ravnanja, ker za to ni pristojna, ampak se v načelnih mnenji opredeljuje do dejanskega stanja, se pravi do vzrokov in tveganj za korupcijo, ki ga primerja z zakonsko definicijo iz 3. alinee 2. člena ZPKor. Na ta način oblikuje protikorupcijske standarde, pravila in vzorce zaželenega vedenja, ki korupcijo preprečujejo tako, da se ljudje sami, brez zunanje prisile izogibajo že vzrokom in tveganjem za njen nastanek, ne le posledicam.

V obravnavanem primeru je Komisija ugotovila, da so posamezni člani občinskega sveta predloženo gradivo prepoznali kot protipravno in postopek za sprejem predlaganega akta poskusili ustaviti, sporna točka pa je bila z dnevnega reda tudi umaknjena, vendar to ne spremeni dejstva, da so župan in uradne osebe občine, ki so predlagano gradivo pripravljale, vedoma ustvarile pogoje za odločitev, ki bi drugemu omogočila pridobitev neupravičene koristi.

Pravilen odziv občinskega sveta, ko je sporni predlog grajal, po mnenju Komisije ne izključuje kršitve dolžnega ravnanja župana in uradnih oseb, ki bi se po svoji funkciji oziroma uradnem položaju mogle in morale zavedati, da v tem primeru ravnajo v nasprotju s pravnimi pravili in standardi pričakovane poklicne odgovornosti. Slednja od njih na prvem mestu zahteva dolžno skrb za zakonitost in strokovnost pri opravljanju javne funkcije oziroma uradnih nalog, med katere sodi tudi priprava gradiv za odločanje občinskega sveta. Komisija meni, da bi se župan in uradne osebe občine v danem primeru mogle in morale zavedati, da s svojim ravnanjem ustvarjajo razmere, da občinski svet predlagano odločitev sprejme in tako drugemu omogoči korist, za katero bi župan in uradne osebe občine prav tako morali in mogli vedeti, da je neupravičena, ker je v nasprotju s pravnimi predpisi in javnim interesom občine.

Komisija meni, da so župan in njemu podrejene uradne osebe občinske uprave v obravnavanem primeru kršile dolžno ravnanje, ne glede da ni prišlo do dejanskih materialnih ali pravnih posledic. Vsekakor je bil tudi kršen kodeks ravnanja javnih uslužbencev, predvsem njegova 5. in 8. člen, ki govorita o zahtevi po strokovnem, vestnem, nepristranskem in kakovostnem delu javnih uslužbencev, ki upošteva le javni interes in konkretne okoliščine primera in o prepovedi izkoriščanja položaja javnega uslužbenca za zasebne interese.

Ravnanje uradnih oseb, ki pri opravljanju uradnih nalog kršijo dolžno ravnanje in s tem drugemu omogočajo neupravičeno korist, pa ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik

Načelno mnenje številka 152
Pomakni se na vrh