Tveganja


Organizacije javnega in zasebnega sektorja so pri svojem poslovanju oziroma izvrševanju svojih pristojnosti izpostavljene določenim tveganjem. Sodobne smernice dobrega upravljanja od vodstvenih in drugih oseb zahtevajo, da ta tveganja identificirajo, predvidijo ukrepe za odpravo tveganj ali zmanjšanje verjetnosti uresničitve tveganj, ukrepe dosledno izvajajo ter o izvajanju poročajo.

Posebna skupina tveganj so tudi tveganja koruptivnega, neintegritetnega, neetičnega oziroma drugega protipravnega ravnanja, ki jih morajo nekatere organizacije javnega sektorja obvladovati s pomočjo načrtov integritete.

⇒ Natančnejše informacije o zavezancih za izdelavo načrta integritete in postopku njegove izdelave najdete na strani oblikovanje in posodabljanje.


TVEGANJA IN DEJAVNIKI TVEGANJ

Z izrazom tveganje označujemo možnost nastopa določene neželene situacije v prihodnosti. Pri tveganjih iz načrta integritete gre za to, da utegne zaradi nezakonitega ali neetičnega ravnanja uradnih oseb priti do oškodovanja javnih sredstev, izdaje nezakonitih pravnih aktov, krnitve ugleda organa ali druge škode za organ ali javni interes.

⇒ Uradne osebe so predvsem javni uslužbenci, funkcionarji, poslovodne osebe in nekatere druge osebe. Uradne osebe so opredeljene v 4. členu Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije.

Obstoj tveganj je močno povezan z obstojem dejavnikov tveganj – okoliščin, zaradi katerih tveganja obstajajo oziroma ki povečujejo verjetnost njihove uresničitve. Na primer, obstoj in verjetnost uresničitve tveganja, da bo uradnik prejel podkupnino in izdal nezakonito gradbeno dovoljenje, sta povezana z naslednjimi dejavniki tveganj: a) dejstvom, da uradnikove odločbe močno vplivajo na življenje posameznikov in zato obstaja visok interes strank, da je odločba izdana v njihovo korist; b) dejstvo, da uradnik prihaja v neposredni stik s strankami, kar jim omogoča, da ponudijo podkupnino; c) dejstvo, da je delo uradnika podvrženo le omejenemu nadzoru, zaradi česar obstaja verjetnost, da bo njegovo nezakonito ravnanje ostalo neopaženo ipd.


VRSTE TVEGANJ

Tveganja je mogoče razvrstiti po različnih kriterijih, Smernice za izdelavo, uvedbo in izvajanje načrtov integritete pa opredeljujejo pet skupin tveganj, ki jih morajo zavezanci upoštevati in se do njih opredeliti. Vzorec načrta integritete vsebuje navedbo nekaterih posameznih tveganj, ki pa jih lahko zavezanci poljubno dodajajo, brišejo ali spreminjajo. Enako velja za predhodno določene dejavnike tveganj.

Smernice in vzorec najdete tudi na podstrani oblikovanje in posodabljanje.

1) SKUPINA TVEGANJ V ZVEZI Z NASPROTJEM INTERESOV

O nasprotju interesov govorimo, ko obstajajo okoliščine, za katere je mogoče predpostavljati, da vplivajo na javnega uslužbenca ali funkcionarja tako, da svojih nalog ne bo opravil nepristransko in objektivno. Za take okoliščine gre na primer, če je med prijavljenimi kandidati za prosto delovno mesto sorodnik osebe, ki bo opravila izbor; če se na razpis za oddajo javnega naročila prijavi družba, v kateri ima poslovni delež član komisije za oceno ponudb; če določena oseba sodeluje pri nadzoru nad poslovanjem v zadevah, v katerih je sodelovala sama ipd.

⇒ Nasprotje interesov je opredeljeno v 4. členu Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije.

Znotraj te skupine vzorec načrta integritete vnaprej opredeljuje naslednja tveganja:

1.1) Neupoštevanje nasprotja interesov

Uradne osebe so se dolžne izogibati nasprotju interesov, kar pomeni predvsem to, da morajo predlagati svojo izločitev iz postopkov ali nalog, v zvezi s katerimi se pojavi njihov zasebni interes, ki vpliva na objektivno in nepristransko opravljanje nalog. Predstojnik organa ali druga oseba, ki jo določa področna zakonodaja, mora nato presoditi, ali lahko oseba, ki je predlagala svojo izločitev, še naprej opravlja konkretno nalogo.

⇒ Za natančnejše informacije v zvezi z izogibanjem nasprotju interesov glej 37. in naslednje člene ZIntPK. Določbe o izločitvah kot enem načinu ukrepanja v primeru možnosti nastanka nasprotja interesov pa vsebujejo številni drugi zakoni (Zakon o javnih uslužbencih, Zakon o splošnem upravnem postopku, Zakon o gospodarskih družbah ipd.).

1.2) Neupoštevanje omejitev poslovanja

Državni organi praviloma ne smejo poslovati z družbami, v katerih imajo funkcije ali lastniške deleže funkcionarji, ki opravljajo funkcijo pri tem organu, ali njihovi družinski člani. Prav tako funkcionarji ne smejo nastopati kot predstavniki družb nasproti organu še dve leti po prenehanju funkcije pri tem organu.

⇒ Za natančnejše informacije v zvezi z omejitvami poslovanja glej 35. in 36. člen Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije.

2) SKUPINA TVEGANJ V ZVEZI Z VPLIVI IN ZAHTEVAMI

V to skupino sodijo vsa tveganja, ki so posledica dejstva, da lahko na delovanje organa vplivajo ali poskušajo vplivati različne pravne ali fizične osebe.

Znotraj te skupine vzorec načrta integritete vnaprej opredeljuje naslednja tveganja:

2.1) Zahteva neetičnega ali nezakonitega ravnanja

To tveganje se nanaša na primere, ko nadrejeni ali druge osebe z vplivom znotraj organa napeljujejo posamezno uradno osebo ali od nje zahtevajo, da pri opravljanju svojih nalog stori neetično ali nezakonito ravnanje. Tako napeljevanje oziroma zahtevanje je pogosto povezano tudi z izsiljevanjem.

2.2) Zaščita zaposlenih kot prijaviteljev koruptivnih, nezakonitih in drugih neetičnih ravnanj

Kadar posamezna uradna oseba organizaciji prijavi nezakonito ravnanje posameznika, je organizacija dolžna poskrbeti, da prijavitelj ni deležen povračilnih ukrepov. Tveganje »zaščite zaposlenih kot prijaviteljev koruptivnih, nezakonitih in drugih neetičnih ravnanj« se nanaša na morebitno izvajanje povračilnih ukrepov kot tudi ustreznost normativne ureditve področja obravnave prijav znotraj organizacije.

⇒ Za natančnejše informacije v zvezi s prijavo neetičnega oziroma nezakonitega ravnanja glej 24. in 25. člen Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije.

2.3) Nedovoljeno sprejemanje daril

To tveganje se nanaša na kršitve omejitev sprejemanja daril. Sprejemanje daril je omejeno, saj lahko pri uradni osebi ustvari (zavedno ali nezavedno) naklonjenost osebi, ki je darilo dala, in posledično tudi zanemarjanje javne koristi pri poslovanju s to osebo.

⇒ V zvezi z omejitvami prejemanja daril glej 30. in naslednje člene Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije ter 11. člen Zakona o javnih uslužbencih. Prejemanje daril urejajo tudi nekateri področni zakoni (npr. Zakon o sodniški službi).

2.4) Nedovoljeno lobiranje

Lobiranje pomeni nejavno vplivanje na delovanje organa pri sprejemanju predpisov in opravljanje drugih nalog (v zvezi s postopki v posamičnih zadevah glej v nadaljevanju). Lobiranje je dovoljeno, so pa v zvezi z njim predvideni ukrepi za omogočanje transparentnosti lobiranja (o lobiranju je potrebno sestaviti zapis, ki omogoča nadzor nad njegovo zakonitostjo, lobirajo lahko zgolj določene osebe ipd.). Tveganje »nedovoljenega lobiranja« se nanaša na vse kršitve (vključno z dajanjem podkupnine), do katerih lahko prihaja v zvezi z lobiranjem.

⇒ V zvezi z lobiranjem glej 56. in naslednje člene Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije.

2.4) Nedovoljeno lobiranje

Lobiranje pomeni nejavno vplivanje na delovanje organa pri sprejemanju predpisov in opravljanje drugih nalog (v zvezi s postopki v posamičnih zadevah glej v nadaljevanju). Lobiranje je dovoljeno, so pa v zvezi z njim predvideni ukrepi za omogočanje transparentnosti lobiranja (o lobiranju je potrebno sestaviti zapis, ki omogoča nadzor nad njegovo zakonitostjo, lobirajo lahko zgolj določene osebe ipd.). Tveganje »nedovoljenega lobiranja« se nanaša na vse kršitve (vključno z dajanjem podkupnine), do katerih lahko prihaja v zvezi z lobiranjem.

⇒ V zvezi z lobiranjem glej 56. in naslednje člene Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije.

2.5) Nedovoljeni vplivi

To tveganje zajema vse nedovoljene vplive na izvajanje posamičnih postopkov (na primer v postopku oddaje javnega naročila, v postopku zaposlovanja, v sodnih postopkih ipd). Za nedovoljene vplive v zvezi s posameznimi postopki gre, kadar posamezniki poskušajo vplivati na delo uradnih oseb izven okvirov pravic do sodelovanja v postopkih, ki jih določa področna zakonodaja.

3) TVEGANJA V ZVEZI Z ZAPOSLOVANJEM, TVEGANJA V ZVEZI Z NEGOSPODARNIM RAVNANJEM Z JAVNIMI SREDSTVI IN TVEGANJA V ZVEZI Z JAVNIMI NAROČILI

V točki 1) in 2) predstavljene skupine tveganj so bile opredeljene na podlagi dejavnikov, ki so za te skupine značilni. Tveganja v zvezi z zaposlovanjem, negospodarnim ravnanjem z javnimi sredstvi in tveganja v zvezi z javnimi naročili pa so v skupine razvrščena po kriteriju nalog, pri katerih se ta tveganja pojavijo. Vsebinsko gledano bo tudi v teh skupinah prihajalo predvsem do tveganj v zvezi z nasprotjem interesov ter vplivi in zahtevami, zato bo v tem delu načrta integritete praviloma prišlo do nekaterih podvajanj. Vendar so zaposlovanje, javno naročanje in druge oblike porabe javnih sredstev v delovanju organizacije pomembne do te mere, da je tveganja smiselno opredeliti tudi ločeno.

4) SKUPINA TVEGANJ V ZVEZI S SPECIFIKO POSLANSTVA INSTITUCIJE IN SKUPINA TVEGANJ, KI JIH POSAMEZNIM ZAVEZANCEM DOLOČI KOMISIJA

Poleg področij iz prejšnje točke lahko zavezanci izberejo tudi druga področja dela, na katerih se opredelijo do tveganj (na primer izvajanje upravnih in sodnih postopkov). Pričakuje se, da bodo zavezanci posebej obravnavali vsaj tista področja, ki spadajo med njihove temeljne pristojnosti.

Posebna področja, na katerih naj zavezanci opredelijo tveganja, pa lahko zavezancem določi tudi Komisija.


UKREPI

Ukrepi so vse aktivnosti organa, s katerimi je mogoče zmanjšati ali popolnoma odpraviti tveganja. Pogosto je ukrep usmerjen v povečanje nadzora, lahko pa zajema tudi druge oblike reorganizacije poslovanja organa, ki odpravljajo dejavnike tveganj. V nadaljevanju opozarjamo na dve načeli, ki jih je pri opredeljevanju ukrepov potrebno upoštevati, vendar sta v praksi pogosto zanemarjeni:

1) Ukrepi morajo biti konkretizirani

Ukrepe je potrebno opredeliti tako, da jasno sporočajo, kaj je potrebno storiti, da se tveganje omeji ali odpravi. Če je za omejitev/odpravo določenega tveganja potrebno spremeniti interne predpise organizacije, je v načrtu integritete potrebno prikazati, kakšna naj bo nova ureditev (primer dobro konkretiziranega ukrepa je: “vodja oddelka vodstvu organizacije mesečno poroča o številu nerešenih zadev”). Zgolj navedba, da je določeno vprašanje potrebno urediti z internimi predpisi, ni dovolj konkretna. Podobno velja, če je potrebno na določenem področju izvajati dodaten nadzor; načrt integritete naj določi osebo, ki bo izvajala nadzor, način, na katerega se bo izvajal nadzor in pogostost izvajanja nadzora. Konkretizacija ukrepov pa ne pomeni, da je kasneje potrebno izvesti prav te ukrepe, če se izkaže, da je določene cilje mogoče doseči na bolj učinkovit način.

2) Ukrepi morajo določati sredstvo za dosego cilja, ne pa zgolj cilja

Kot ukrep mora biti določena aktivnost, za katero je verjetno, da bo pripeljala do želenega cilja, ne pa zgolj cilj oziroma stanje, ki naj bo doseženo. V praksi opažamo, da zavezanci za izdelavo načrta integritete pogosto določijo zgolj, da je potrebno spoštovati veljavne predpise in interne akte (primer takšnega nepravilno oblikovanega ukrepa je na primer: vsi zaposleni morajo ravnati v skladu z etičnim kodeksom). Taka opredelitev ukrepa je protislovna, saj tveganje obstaja prav zaradi dejstva, da utegne priti do kršitve postavljenih pravil.