Poročanje in aktivnosti v letu 2015


Prvi koraki k posodobitvi akcijskega načrta

Ker je bil Akcijski načrt kot izvedbeni dokument resolucije sprejet že leta 2005 in nazadnje spremenjen oziroma dopolnjen avgusta 2009, je Komisija v letu 2015 ocenila, da ga bo zato potrebno ustrezno prilagoditi trenutnemu stanju. Komisija se je odločila, da akcijski načrt aktualizira, s prvimi aktivnostmi v zvezi s tem pa je pričela konec leta 2015. V prvi fazi je pregledala obstoječi akcijski načrt ter iz njega črtala vse ukrepe in aktivnosti, ki so bili uspešno realizirani. Tako prečiščen akcijski načrt je Komisija nosilcem ukrepov posredovala sredi marca 2016, zavezanci pa so o svojih aktivnostih v letu 2015 lahko poročali do 30. aprila 2016.

Komisija je prejela 141 poročil zavezancev za izvajanje akcijskega načrta, od tega 59 od občin, 39 od upravnih enot, 11 od ministrstev ter 8 od inšpektoratov oziroma organov z inšpekcijskimi pooblastili. Poročila so posredovali še Vrhovno sodišče RS, Vrhovno državno tožilstvo RS (VDT), Državni zbor RS, nekateri neodvisni državni organi ter organi v sestavi ministrstev.

V nadaljevanju Komisija podaja kratek pregled stanja glede izvajanja posameznih bistvenih ukrepov v okviru področij A. Politika, B. Državna uprava ter C. Organi odkrivanja, pregona in sojenja.


1. Politika

Kar nekaj ukrepov iz akcijskega načrta je namenjenih nenehnemu spodbujanju zaposlenih v javnem sektorju k preprečevanju korupcije. Mednje na primer sodita ukrepa o začetnem in rednem letnem opozarjanju funkcionarjev o obstoju, pomenu in dolžnosti prijavljanja korupcije, zlasti tiste z mednarodnimi elementi (A.1.7.) ter vključitev vsebin s področja preprečevanja in prijavljanja korupcije ter spoštovanja načel poklicne etike v interne izobraževalne procese (A.2.1.). Čeprav zavezanci za izvajanje akcijskega načrta poročajo, da aktivnosti ozaveščanja potekajo v okviru izobraževanj javnih uslužbencev in funkcionarjev preko Upravne akademije, pa iz poročil izhaja manko predvsem internih izobraževanj s tovrstno vsebino. Poleg tega je OECD Delovna skupina za preprečevanje podkupovanja tujih javnih uslužbencev opozorila tudi na nezadostnost izobraževanj na temo korupcije z mednarodnim elementom. Nasploh Komisija opaža, da pri organizaciji izobraževanj ali spodbujanju zaposlenih k njihovi udeležbi zavezanci za izvajanje akcijskega načrta niso proaktivni in se glede organizacije tovrstnih izobraževanj večinoma zanašajo na Komisijo. Zaznati je mogoče tudi neaktivnost zavezancev za izvajanje akcijskega načrta glede ozaveščanja njihovih zaposlenih na temo preprečevanja korupcije.

H krepitvi etičnih načel in integritete med funkcionarji in javnimi uslužbenci naj bi prispeval tudi ukrep izdelave kodeksa etike, ki bi veljal za funkcionarje (A.2.1.). Leta 2015 je tako Vlada RS sprejela Kodeks etike za funkcionarje vlade in ministrstev, prav tako pa so lastne kodekse etike sprejeli sodniki in tožilci. Na drugi strani primer slabe prakse predstavlja nepripravljenost parlamentarnih poslancev za ureditev tega področja. Ukrep že več kot 10 let ne dobi zadostne podpore med poslanci, čeprav ga je leta 2012 izrecno priporočil tudi GRECO. Poleg tega neizveden ostaja ukrep, ki zahteva določitev oseb, ki bodo presojale skladnost ravnanj javnih uslužbencev s kodeksi etike (A.2.1.), čeprav Zakon o javnih uslužbencih (ZJU) v 123. členu kot lažjo disciplinsko kršitev določa tudi vedenje, ki je v nasprotju s kodeksom etike javnih uslužbencev. Nasploh pri presojanju zakonitosti (in etičnosti) ravnanj javnih uslužbencev neposredno sklicevanje na kodekse etike v disciplinskih postopkih ni uveljavljena praksa, prav tako pa ne obstajajo posebne komisije (kot je na primer Etična komisija pri Komisiji za preprečevanje korupcije), ki bi presojale skladnost ravnanj. Verjetno se tudi zato instrumentu kodeksa etike ne pripisuje pomena, kot ga ima v nekaterih drugih državah, kjer pomeni nadgradnjo že obstoječih pravil ravnanja in dodatno pojasnjuje njihovo vsebino. Dodaten napredek na področju krepitve etičnih načel predstavlja tudi vladna podpora paketu predlogov zakonov, ki urejajo pogoje za nastop in razloge za prenehanje funkcije imenovanih in voljenih funkcionarjev, kar bi naj dodatno prispevalo k zagotavljanju in krepitvi integritete pri funkcionarjih. V Sloveniji se namreč srečujemo s problemom neprevzemanja odgovornosti funkcionarjev za svoja ravnanja, ki se kaže tudi v tem, da se ob morebitni kršitvi pravil le-ti sklicujejo na dejstvo, da dokler v kazenskem postopku niso spoznani za krive, ne bodo odstopili z mesta funkcionarja. S tem namerno znižujejo raven standarda integritete, kar v zvezi s kršitvami ravnanja pomeni širjenje kroga dopustnega.

K večji transparentnosti zakonodajnega postopka (A.3.3), s tem pa tudi doslednejšemu spoštovanju določb o lobiranju, bi naj prispevala tudi vpeljava pravila zakonodajne sledi, na podlagi predloga komisije. Generalni sekretariat Vlade RS je temu primerno prilagodil svoj poslovnik že leta 2014. V okviru Programa ukrepov Vlade RS za preprečevanje korupcije za obdobje 2015 – 2016 – ničelna toleranca do korupcije, je bil decembra 2015 spremenjen Zakon o dostopu do informacij javnega značaja, ki sedaj določa, da mora organ ob javni objavi predloga predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil objaviti tudi podatke o zunanjem strokovnjaku, ki je sodeloval pri pripravi predpisa. Kljub temu pa velik problem glede transparentnosti zakonodajnega postopka ostaja nespoštovanje pravil o izbiri vrste zakonodajnega postopka ter nepravočasna vključitev javnosti v sam postopek.


2. Državna uprava

Na področju zakonodaje s področja javnih uslužbencev (B.1.1.) je bil v letu 2015 predlog Zakona o javnih uslužbencih (ZJU) prvič poslan v medresorsko usklajevanje in usklajevanje z ostalimi deležniki. Med bistvenimi rešitvami, ki jih predlog predvideva, je dopolnitev členov glede omejitev in dolžnosti v zvezi s sprejemanjem daril ter določitev omejitev in razširitev prepovedi opravljanja dejavnosti in nasprotja interesov tudi za zaposlene v strokovno-tehničnih službah javne uprave in ne le za uradnike. Poleg tega predlog ZJU predvideva večjo zaščito javnega uslužbenca v primeru šikaniranja, groženj in podobnih ravnanj, in sicer na način, da se javnega uslužbenca oprosti plačila sodnih taks in predujmov za stroške sodnega postopka, če delodajalec oceni, da so bile javne naloge izvršene zakonito in v skladu s pravicami in obveznostmi iz delovnega razmerja.

Na področju zaposlovanja, ki je, po mnenju Komisije, eno najbolj obremenjenih področij s korupcijskimi tveganji, predvsem zaradi okoliščin nasprotja interesov pri posameznih odločevalcih, je v akcijskem načrtu predvidenih kar nekaj ukrepov. Mednje sodijo ukrepi, ki naj bi okrepili enako obravnavo kandidatov, izogibanje nasprotju interesov, transparentnost vodenja postopkov (B.1.1. – uporaba enakih kriterijev za zaposlovanje in napredovanje javnih uslužbencev na primerljivih delovnih mestih; B.1.2. – vključitev določbe v ZJU o prepovedi hierarhične nadrejenosti javnih uslužbencev nad sorodniki; B.1.3. – priprava ocene korupcijske izpostavljenosti organa in delovnih mest; B.2.1. – Uradniškemu svetu določiti obveznost pisanja zapisnika pri zaslišanju kandidata za najpomembnejše funkcije v državni upravi) in drugi. Pri tem zavezanci za izvajanje akcijskega načrta poročajo o ukrepih, ki pa le delno naslavljajo to problematiko. Tako Uradniški svet poroča o leta 2010 sprejetem dokumentu, ki je bil noveliran leta 2013, v katerem je razvil standarde strokovne usposobljenosti, z merili za izbiro in metodami preverjanja usposobljenosti uradnikov na položajih v državni upravi. Vendar pa se ta dokument nanaša le na uradnike na položajih. Po drugi strani Ministrstvo za javno upravo meni, da je ukrep prepovedi o hierarhični nadrejenosti javnih uslužbencev nad sorodniki v zadostni meri realiziran že z institutom nasprotja interesov v obstoječi zakonodaji, predvsem v ZIntPK ter ZJU. Pri tem zanemarja dejstvo, da institut nasprotja interesov od javnega uslužbenca predvsem zahteva aktivno presojanje okoliščin in ali v zvezi z njimi prihaja do nasprotja interesov. Uspeh takšnega instituta je odvisen predvsem od ravni poznavanja problematike nasprotja interesov, po drugi strani pa tudi od pripravljenosti opozoriti na takšne okoliščine, oboje pa je, po mnenju Komisije, v Sloveniji še vedno na nizki ravni. Zakonsko predvidena prepoved nadrejenosti med sorodniki, po mnenju Komisije, predstavlja boljši ukrep, saj predvideva zakonski pogoj, ki ni odvisen od subjektivnega dojemanja okoliščin. Podobno težavo predstavlja ukrep priprave ocene korupcijske izpostavljenosti organa in delovnih mest. Sicer je, po mnenju Komisije, ta ukrep mogoče realizirati na ravni načrtov integritete zavezancev za izvajanje akcijskega načrta, a je vendar mogoče zaznati nerazumevanje tega ukrepa med zavezanci za izvajanje akcijskega načrta. Komisija je pri pregledu načrtov integritete in poročil o izvajanju akcijskih načrtov zaznala le enega zavezanca za izvajanje akcijskega načrta, ki je pristopil k naslavljanju te problematike skozi delovne procese znotraj organa in skozi korupcijska tveganja, ki so vezana na te procese. Komisija ocenjuje, da bi bilo na tem področju potrebno storiti več na nacionalni ravni. Tudi glede pisanja zapisnikov o razgovorih v postopkih zaposlovanja Ministrstvo za javno upravo meni, da je ukrep odveč, saj naj bi posebna natečajna Komisija svojo odločitev o primernosti posameznega kandidata podrobno obrazložila v sklepu, zoper katerega obstaja možnost sodnega varstva. Pri tem pa Ministrstvo za javno upravo zanemari dejstvo, da lahko med samimi obrazložitvami obstajajo razlike glede vsebine in kakovosti, prav tako pa zapisnik razgovora lahko bistveno bolje odraža dejansko stanje.


3. Organi odkrivanja, pregona in sojenja

Neodvisnost in samostojnost državnega tožilstva pri imenovanju in napredovanju državnih tožilcev (C.1.2) se v veliki meri zagotavlja z ureditvijo v Zakonu o državnem tožilstvu iz leta 2011, v skladu s katero imenovanje in napredovanje državnih tožilcev sicer res ostaja znotraj izvršilne veje oblasti, vendar s poudarjeno vlogo Državnotožilskega sveta, s čimer se zasledujejo cilji samostojnosti, strokovnosti in neodvisnosti. Vrhovno državno tožilstvo (VDT) ocenjuje, da postopek izbora in imenovanja državnih tožilcev omogoča zagotavljanje kakovostnega kadra na tožilstvu na način, ki krepi integriteto institucije, pripomniti pa je potrebno, da je v praksi bistveno, kakšno težo ima to mnenje organa državnotožilske samouprave, kar je odvisno od tega, kako široko razumeta in izvršujeta svojo diskrecijo organa, ki predlagata in imenujeta tožilce v nadaljnjem postopku. Odmik tega odločanja od izrazito političnih organov, kot sta minister in vlada, v smeri večje vloge organa tožilske samouprave, zavezanega k odločanju po strokovnih merilih, bi nedvomno pozitivno prispeval k videzu neodvisnosti in samostojnosti organa, ki mu je zaupano izvajanje kazenskega pregona in zato ta ukrep ostaja aktualen tudi v prihodnje. Tudi prenos pristojnosti za imenovanje tožilcev na predsednika države bi lahko prinesel podobne pozitivne učinke. Zlasti, če bi bila izbira kandidatov prepuščena Državnotožilskemu svetu, imenovanje samo pa bi bilo predvsem akt formalne potrditve že sprejete strokovne odločitve.

Za povečanje neodvisnosti in samostojnosti sodstva pri imenovanju in napredovanju sodnikov (C.1.1) je Vrhovno sodišče RS predlagalo spremembo Zakona o sodiščih in sicer, da predsednika Vrhovnega sodišča imenuje predsednik republike na predlog občne seje Vrhovnega sodišča, črta pa naj se določba, po kateri Državni zbor imenuje vrhovne sodnike, tako bi bila ureditev enaka kot je za vse ostale sodnike, ki napredujejo na višji položaj, to se pravi, da bi o tem odločal Sodni svet.

Zakonodajni ukrep, ki predvideva razširitev kroga organov s preiskovalnimi pooblastili v predkazenskem postopku (C.1.3), je bil smiselno realiziran z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o kazenskem postopku (ZKP-J), v skladu s katerim lahko državni tožilec – poleg usmerjanja policije in drugih ustreznih organov (s področja davkov, carin, finančnega poslovanja, vrednostnih papirjev, varstva konkurence, preprečevanja pranja denarja, korupcije in podobno) – z navedenimi organi za konkretno zadevo ustanovi tudi ekipo strokovnjakov za preiskavo ter jo vodi in usmerja (specializirana preiskovalna skupina). Prav tako je ustaljena praksa sodelovanje med policijo in tožilstvom v predkazenskem postopku. S tem se tako izvajajo tudi ukrepi v akcijskem načrtu, ki predvidevajo medinstitucionalno in operativno sodelovanje, opredelitev organizacijske rešitve za multidisciplinarno obravnavo primerov, ustanovitev multidisciplinarnih delovnih skupin za preiskovanje ter zagotavljanje sodelovanja specializiranih strokovnjakov (C.2.5). VDT opominja, da je glavna ovira pri tem, da bi delovanje teh skupin v praksi bolj zaživelo, dejstvo, da so njihovi udeleženci obremenjeni z rednimi zadolžitvami v tolikšni meri, da jim to onemogoča bolj intenzivno delo v skupinah, zato bi bilo na tem področju morda v prihodnosti smiselno razmisliti o konkretizaciji ukrepov v smeri razbremenitve sodelujočih oziroma o možnostih kadrovske okrepitve.

Na področju, ki se nanaša na aktivnosti povezane s kazenskim postopkom, je Ministrstvo za pravosodje v strokovno usklajevanje že posredovalo Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju Predlog ZKP-N), ki med drugim predvideva tudi zaostritev določb kazenskega postopka na področju nenavzočnosti na glavni obravnavi (C.1.7). Ta ukrep bo tako predvidoma uresničen z uveljavitvijo Predloga ZKP-N.

VDT racionalizacijo dela tožilstev ter povečanje učinkovitosti (C.2.3) zagotavlja tako, da na vseh državnih tožilstvih redno spremlja obremenjenost posameznega državnega tožilca z delom in z ukrepi razporeditve državnih tožilcev na druga tožilstva, na primer za udeležbo na glavnih obravnavah, in s prevzemom v obravnavanje zadev z drugih tožilstev zagotavlja nemoteno delovanje vseh tožilskih institucij. Zaradi zagotavljanja učinkovitosti in enotnosti pregona obstajajo znotraj tožilske organizacije tudi mehanizmi funkcionalnega nadzora na splošni ravni in v konkretnih odločitvah. Pri VDT je oblikovan Oddelek za izobraževanje in strokovni nadzor, ki skladno s svojimi pristojnostmi izvaja funkcijo strokovnega nadzora nad delom tožilstev (C.3.3). Preko tega oddelka VDT tako redno izvaja nadzor nad pravočasnostjo in strokovno pravilnostjo dela državnih tožilcev. Aktivnosti povezane s tem ukrepom se tako redno izvajajo.

Ukrep glede opredelitve vsebinske učinkovitosti dela in izvajanja ocenjevanja sodnikov (C.3.4) je bil realiziran z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi, ki je določil okvir kriterijev za oceno sodniške službe, podrobneje pa so kriteriji razčlenjeni v Merilih za kakovost dela sodnikov za oceno sodniške službe. Merila določajo, da je eden od namenov ocenjevanja sodnikov tudi ohranjanje in dvig kakovosti sojenja, sodniki pa si morajo prizadevati predvsem za kakovost odločanja. Tudi Merila za kakovost dela državnih tožilcev za oceno državnotožilske službe (C.3.4) zelo natančno določajo, kateri vidiki izvajanja državnotožilske funkcije se upoštevajo pri oceni. Učinkovitost dela policistov (C.3.7) se ugotavlja v okviru postopka letne ocene delovne uspešnosti na podlagi več kazalcev, za uspešno zaključene zahtevne predkazenske postopke pa se kriminalistom že med letom v okviru rednih delovnih sestankov izreče javna pohvala. Ukrepi, ki se nanašajo na področje ocenjevanja dela sodnikov in tožilcev ter nagrajevanje dela policistov se tako ustrezno in redno izvajajo. Ocenjujemo, da bo v prihodnje potrebno veliko pozornosti nameniti predvsem ukrepom za zagotavljanje neodvisnosti sodstva. Na to med drugim opozarja tudi Indeks integritete javnega sektorja, ki je zaživel v aprilu 2016 v okviru organizacije ERCAS (European Research Centre for Anti-corruption and State-Building) in ocenjuje sposobnost družbe za omejevanje korupcije. Slovenija se po oceni tega indeksa najslabše uvršča ravno na področju neodvisnosti sodstva.