Poročanje in aktivnosti v letu 2016


Komisija v letu 2016 akcijskega načrta ni dodatno spreminjala ali dopolnjevala, zato je nosilce ukrepov v začetku februarja pozvala, da o svojih aktivnostih v letu 2016 poročajo v zakonsko predvidenem roku, to je do konca februarja 2017.

Do konca marca 2017 je Komisija prejela 172 poročil zavezancev za izvajanje akcijskega načrta. O svojih aktivnostih je tako poročalo 13 ministrstev, 17 organov v sestavi ministrstev, štiri vladne službe, osem inšpektoratov, 44 upravnih enot in 79 občin. Poleg navedenih so poročila posredovali še Vrhovno sodišče RS, Vrhovno državno tožilstvo RS, Državni zbor RS, Državni svet RS, Generalni sekretariat Vlade RS, Računsko sodišče RS ter Informacijski pooblaščenec. V nadaljevanju Komisija podaja kratek pregled stanja glede izvajanja nekaterih bistvenih ukrepov in aktivnosti iz akcijskega načrta v letu 2016.


A. Politika

Protikorupcijska konsistentnost veljavnih in bodočih predpisov

Med pomembnejšimi zakonodajnimi ukrepi, ki lahko na področju politike pripomorejo k odpravi vzrokov in pogojev za nastanek korupcije, je nedvomno zagotavljanje protikorupcijske konsistentnosti veljavnih in bodočih predpisov (Akcijski načrt, točka A.1.6.). Trenutni ukrepi na tem področju državnim organom nalagajo analizo predpisov z njihovega delovnega področja, tudi z vidika protikorupcijske konsistentnosti, predlagatelji zakonov pa naj bi v predloge zakonov vključevali oceno korupcijske ogroženosti pri izvajanju zakona. Komisija ugotavlja, da zavezanci za izvajanje akcijskega načrta dokaj redno spremljajo zakonodajo in predpise s svojega delovnega področja in, v primeru, da niso sami pripravljavci predpisa, v zakonodajnem postopku tudi aktivno sodelujejo s podajanjem pripomb v okviru strokovnega in medresorskega usklajevanja. Na tem področju ima pomembno vlogo tudi Komisija, ki s strani pripravljavcev poslane predloge predpisov preučuje predvsem z vidika protikorupcijske konsistentnosti in v svojih komentarjih opozarja na morebitna korupcijska tveganja, ki izhajajo iz predlaganih določb. Na tem mestu je potrebno opozoriti na povsem neustrezno in preveč pogosto prakso, da upravičeni predlagatelji zakonov svojih predlogov ne posredujejo v usklajevanje nekaterim ključnim deležnikom oziroma jim le-te v mnenje posredujejo prepozno. Tako se dogaja, da predlagatelji nekaterim deležnikom predlog zakona v usklajevanje posredujejo denimo le tri dni pred predvideno nadaljnjo vladno obravnavo, kar pa običajno ne zadostuje za ustrezno in poglobljeno preučitev predlogov in otežuje podajo predlogov s strani vseh zainteresiranih in vsebinsko vpletenih državnih organov in drugih javnosti. Tudi Komisiji predlogi zakonov večkrat niso posredovani v usklajevanje, čeprav se njihova vsebina pogosto nanaša na njeno delovno področje in bi Komisija tudi po ZIntPK morala imeti še pred obravnavo predloga zakona na vladi možnost, da poda mnenje o usklajenosti določb posameznega predloga zakona z zakoni in predpisi, ki urejajo področje preprečevanja korupcije ter preprečevanja in odpravljanja nasprotja interesov. S podobnimi težavami se srečujejo tudi nekateri inšpektorati oziroma organi z inšpekcijskimi pooblastili, ki v svojih poročilih o izvajanju aktivnosti iz akcijskega načrta izpostavljajo, da so v nastajanje predpisov vključeni le v nekaterih primerih. Slabo je predvsem sodelovanje pri pripravi predpisov, ki jih pripravljajo druga ministrstva (in torej ne ministrstvo, katerega organ v sestavi je posamezen inšpektorat) in nad izvajanjem katerih so sicer dolžni vršiti nadzor. Inšpektorati izpostavljajo, da pogosto niti ne vedo, kateri cilj zasleduje predlagatelj, kar pa se pri uporabi posamezne norme v praksi običajno izkaže kot problematično. Prav tako so predpisi, v katerih pripravo niso vključeni inšpektorati, slabši tudi z vidika konsistentnega izvajanja nadzora. Komisija ocenjuje, da se protikorupcijska konsistentnost veljavnih in prihodnjih predpisov ne zagotavlja v zadostni meri, zato je v akcijskem načrtu pri tej točki (A.1.6.) treba konkretizirati obstoječe ukrepe oziroma dodati nove aktivnosti. Upravičene predlagatelje zakonov je treba zavezati, da v pripravo predlogov predpisov redno in dosledno vključujejo vse zainteresirane, predvsem pa tiste državne organe, katerih delovanje posega na področje, ki je predmet regulacije. Z vidika protikorupcijske konsistentnosti je treba v akcijskem načrtu jasno opredeliti dosledno usklajevanje predlogov zakonov s Komisijo za preprečevanje korupcije. Prav tako je treba zagotoviti, da se v pripravo posameznih predpisov redno vključuje tudi inšpektorate oziroma organe z inšpekcijskimi pooblastili, ki so pristojni za izvajanje nadzora nad predlaganim predpisom. Ti namreč že zaradi narave svojega dela zaznajo sistemske nedoslednosti in na podlagi ugotovitev inšpekcijskih nadzorov lahko podajo ustrezne predloge za spremembe normativnih okvirov. Predvsem pa bo njihovo sodelovanje lahko preprečilo na eni strani preohlapne norme, ki ne omogočajo učinkovitega izvajanja inšpekcijskih pristojnosti, na drugi pa primere, ko noben inšpektorat ni pristojen izvajati pristojnosti na določenem področju.

Zakonodajni postopek

Eden izmed ključnih ukrepov Resolucije o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji je tudi dosledno upoštevanje predpisanega zakonodajnega postopka, pri čemer je temeljni cilj predvsem zagotoviti transparenten zakonodajni postopek in s tem omogočiti nadzor najširše javnosti nad nastajanjem zakonov (A.3.3.). K večji transparentnosti zakonodajnega postopka je prispevala vpeljava pravila zakonodajne sledi, ki je bila na predlog Komisije, kot eden od ukrepov, vključena tudi v Program ukrepov Vlade RS za preprečevanje korupcije za obdobje 2015 – 2016 – ničelna toleranca do korupcije. S ciljem zagotavljanja zakonodajne sledi je Državni zbor RS decembra 2015 sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 102/15), ki med drugim določa, da mora organ ob objavi predloga predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil na spletu objaviti tudi podatke o zunanjem strokovnjaku, ki je sodeloval pri pripravi predpisa. Generalni sekretariat Vlade RS je tem zakonskim določbam sledil in v začetku maja 2016 izdal spremenjena oziroma dopolnjena Navodila za izvajanje Poslovnika Vlade RS, s katerimi sta bili ustrezno dopolnjeni prilogi k vladnemu gradivu. V omenjenih prilogah morajo zdaj organi ob navedbi zunanjih strokovnjakov, ki so sodelovali pri pripravi dela ali celotnega besedila, navesti osebno ime zunanjega strokovnjaka ali firmo in naslov pravne osebe, ki je sodelovala pri pripravi predloga predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil. Poleg tega morajo navesti tudi vse s tem povezane stroške, ki bremenijo javnofinančna sredstva, oziroma v nasprotnem primeru navesti, da sodelovanje strokovnjaka ni povezano z javnofinančnimi izdatki. Osebno ime zunanjega strokovnjaka ali firmo in naslov pravne osebe, ki je sodelovala pri pripravi zakona, je prav tako potrebno navesti v prilogi, ki obsega jedro zakona. Kljub določenemu napredku, do katerega je pri zagotavljanju transparentnosti zakonodajnega postopka prišlo na normativni ravni, pa je Komisija še vedno zaskrbljena nad količino predlogov zakonov, ki se jih obravnava po nujnem postopku. Velik problem ob tem ostaja tudi nepravočasna vključitev javnosti v sam postopek. V zvezi s tem je Državni zbor RS že decembra 2015 sprejel Priporočilo Vladi RS za povečanje stopnje transparentnosti in demokratičnosti njenega delovanja ter delovanja ministrstev, ki se nanaša ravno na zagotavljanje sodelovanja javnosti pri pripravi predpisov in zlasti na pripravo poročila o sodelovanju z javnostjo s predstavitvijo vpliva javnosti na rešitve iz predloga predpisa. V skladu s tem priporočilom naj bi vlada pripravila podlago za poročilo o sodelovanju z javnostjo, kjer bodo jasno opredeljeni obvezni vsebinski elementi poročila in na tej podlagi poenotena praksa med različnimi ministrstvi. Ministrstvo za javno upravo poroča, da bodo na podlagi navedenega ter v skladu z Resolucijo o normativni dejavnosti v tej smeri izvajane nadaljnje aktivnosti, ukrepi, ki so na tem področju predvideni v akcijskem načrtu pa se morajo v prihodnje ustrezno konkretizirati.

Javna pooblastila in podeljevanje koncesij

Na področju javnih pooblastil sta v akcijskem načrtu že od leta 2009, kot aktivnosti, ki lahko pripomoreta k odpravljanju vzrokov za nastanek korupcije, predvideni tudi preučitev korupcijskega tveganja pri prenosu javnih pooblastil na zasebni sektor ter analiza postopkov za dodelitev koncesij (A.1.5.). Jasnih pravil, ki bi urejala podeljevanje koncesij, tudi na ravni EU ni bilo vse do leta 2014, ko je bila končana reforma javnega naročanja, v sklopu katere je bil oblikovan tudi ustrezen, uravnotežen in prožen pravni okvir za podeljevanje koncesij. Ta naj bi vsem gospodarskim subjektom EU zagotavljal pravno varnost ter učinkovit in nediskriminatoren dostop do trga. V paketu treh direktiv je bila sprejeta tudi Direktiva 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 2. 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (UL L št. 94 z dne 28. 3. 2014 str. 1), ki bi jo morali v slovenski pravni red prenesti do 18. 4. 2016. Slovenija do izteka tega datuma sicer ni uspela izvesti prenosa, je pa Ministrstvo za finance v letu 2016 začelo s pripravo predloga Zakona o podeljevanju koncesij, s katerim naj bi se na podlagi povsem nove zakonodaje EU na področju podeljevanja koncesij zagotovila transparentnost v postopkih podeljevanja ter prožen in uravnotežen pravni okvir za podeljevanje koncesij, s katerim se zagotavlja pravna varnost, prosto opravljanje storitev in preprečuje izkrivljeno delovanje notranjega trga. O predlagani nacionalni ureditvi naj bi Vlada RS odločala predvidoma maja 2017. Trenutne aktivnosti, ki so pod to točko opredeljene v akcijskem načrtu, do prihodnjega leta tako ostajajo v akcijskem načrtu.


B. Državna uprava

Zakonodaja s področja javnih uslužbencev

Na področju zakonodaje s področja javnih uslužbencev (Akcijski načrt, točka B.1.1.) so bila prva izhodišča za spremembe in dopolnitve obstoječega uslužbenskega sistema oblikovana že v letu 2013, ob upoštevanju izkušenj iz prakse, pripomb in predlogov uporabnikov sistema, ugotovitev inšpekcijskih nadzorov in ugotovitev iz delovanja Uradniškega sveta, Komisije za pritožbe iz delovnih razmerij, Računskega sodišča RS in Varuha človekovih pravic. Predlog zakona o javnih uslužbencih (ZJU-1) je bil v letu 2015 prvič poslan v medresorsko usklajevanje in usklajevanje z ostalimi deležniki. Predlog zakona predvideva nekatere bistvene rešitve, med katerimi je tudi dopolnitev člena glede omejitev in dolžnosti v zvezi s sprejemanjem daril ter določitev omejitev in razširitev prepovedi opravljanja dejavnosti in nasprotja interesov tudi za strokovno-tehnične javne uslužbence in ne le za uradnike. V letu 2016 so se aktivnosti v zvezi s pripravo predloga ZJU-1 nadaljevale. Po zaključenem prvem krogu medresorskega usklajevanja februarja 2016 je Ministrstvo za javno upravo na osnovi vseh prejetih pripomb in predlogov pripravilo dopolnjen predlog zakona. Od marca do junija 2016 so ga predstavili na organiziranih predstavitvah in obravnavali na intenzivnih usklajevalnih sestankih, v juliju in avgustu 2016 pa je ministrstvo ob upoštevanju izvedenih predstavitev, usklajevalnih sestankov in prejetih pisnih pripomb gradivo vsebinsko dopolnilo in pripravilo končno vsebino predloga zakona v obliki vladnega gradiva. Po dogovoru med vlado in reprezentativnimi sindikati vlada predloga zakona ne bo vložila v zakonodajni postopek brez soglasja s sindikati, zato trenutno čaka na nadaljnji postopek.


C. Organi odkrivanja, pregona in sojenja

Zagotavljanje neodvisnosti sodstva in tožilstva

Med pomembnejšimi ukrepi, ki so navedeni v Resoluciji o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji so zagotavljanje neodvisnosti in samostojnosti sodstva in tožilstva, s posebnim poudarkom na neodvisnosti pri imenovanju in napredovanju sodnikov in tožilcev (C.1.1. in C.1.2.). Ministrstvo za pravosodje je že v lanskem poročilu izpostavilo ureditev v Zakonu o državnem tožilstvu iz leta 2011, v skladu s katero imenovanje in napredovanje državnih tožilcev sicer ostaja znotraj izvršilne veje oblasti, ciljem samostojnosti, strokovnosti in neodvisnosti pa se sledi s poudarjeno vlogo Državnotožilskega sveta. Ta je med drugim pristojen za imenovanje in razrešitev vodij okrožnih državnih tožilstev, ocenjevanje in napredovanje, premestitve, dodelitve in sodelovanje v postopku imenovanja državnih tožilcev, dajanje mnenj k politiki pregona, ocenjevanje uspešnosti in učinkovitosti poslovanja državnih tožilstev ter varovanje samostojnosti pri opravljanju državnotožilske funkcije. V zvezi s krepitvijo kriterija strokovnosti pri izbiri državnih tožilcev pomeni pomembno nadgradnjo postopka Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o državnem tožilstvu, v skladu s katerim lahko Državnotožilski svet na podlagi ugotovitev, ki temeljijo na razpisnem gradivu in mnenju vodje državnega tožilstva, opravi preizkuse strokovnega znanja, osebnih lastnosti, sposobnosti in veščin, ki so potrebne za opravljanje državnotožilske službe, psihološke preizkuse ter razgovore s kandidati in na tej podlagi oblikuje mnenje o predlogih za imenovanje.

V zvezi z ukrepom, ki predvideva prenos pristojnosti za imenovanje sodnikov na predsednika republike (C.1.1.), Ministrstvo za pravosodje poroča, da v luči priprave širše reforme sodniške organizacijske zakonodaje – predvsem z vidika ustavnega načela delitve oblasti – preučuje tudi predlog za drugačen način imenovanja vrhovnih sodnikov, ki bi bil neodvisen od zakonodajne ali izvršilne veje oblasti. Ukrepom za zagotavljanje neodvisnosti sodstva bo v prihodnje potrebno nameniti več pozornosti, na kar opozarja tudi Indeks integritete javnega sektorja, ki je zaživel v aprilu 2016 v okviru organizacije Evropski raziskovalni center za preprečevanje korupcije in pravno državo (European Research Centre for Anti-Corruption and State-Building, ERCAS) in ocenjuje sposobnost družbe za omejevanje korupcije. Po oceni tega indeksa se Slovenija najslabše uvršča ravno na področju neodvisnosti sodstva.

Povečanje učinkovitosti predkazenskega in kazenskega postopka

Za zagotavljanje večje učinkovitosti predkazenskega in kazenskega postopka je v Resoluciji o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji in v akcijskem načrtu predvidenih več ukrepov (»C.1.3. Povečanje učinkovitosti predkazenskega postopka«, »C.1.4. Preučitev možnosti opredelitve novih preiskovalnih metod«, »C.2.3. Področje racionalizacije dela državnega tožilstva« in drugi). Večino teh ukrepov naslavlja novela Zakona o kazenskem postopku (ZKP-N), ki jo je v preteklem letu pripravilo Ministrstvo za pravosodje, Vlada RS pa jo je na seji potrdila marca 2017. S predlaganimi spremembami se krepi učinkovitost tožilstva, policije ter sodišč pri odkrivanju, pregonu in sojenju zlasti najbolj zahtevnih oblik gospodarskega, bančnega in drugega kriminala, ki ga najpogosteje izvršujejo vplivni posamezniki s finančno oziroma družbeno močjo. Po mnenju Ministrstva za pravosodje novela v doslej zelo izoliran in nesodoben način delovanja teh organov prinaša prelomne spremembe in možnosti za učinkovitejše delovanje. Z njimi naj bi vse institucije v vseh fazah kazenskega postopka dobile vzvode in jasno odgovornost zagotoviti hitrejši in učinkovitejši kazenski postopek. Med vzvode za hitrejše obravnavanje zadev v vseh fazah postopka sodijo okrepljeni in jasno opredeljeni preiskovalni ukrepi ter dejanja policije in državnega tožilstva v predkazenskem postopku, bolj pregledne dokazne podlage in dokazi, na katerih temeljijo obtožni akti, bolj urejen in pregleden tožilski spis, obvezno združevanje tožilskih zadev, ko gre za istega osumljenca, omejevanje nepotrebnega dolgotrajnega branja dokaznega gradiva na glavnih obravnavah, več vsebinskega odločanja na drugi stopnji (zamejevanje vračanja zadev na prvostopenjska sodišča), spodbujanje vlaganja neposrednih obtožnic (za primere, ko že nujna in predhodna preiskovalna dejanja in ukrepi v predkazenskem postopku ponudijo dovolj dokaznega gradiva za utemeljeno obtožbo brez izvedbe sodne preiskave). Novela vzpostavlja tudi jasnejšo in poenostavljeno ureditev za hitrejše pridobivanje podatkov bank, hranilnic in drugih finančnih institucij, ustreznejšo zaščito oziroma okrepljeno varovanje novinarjevega vira v kazenskem postopku, možnost zaslišanja osumljenca ali prič pred policijo, ki po novem predstavlja dovoljeno dokazno sredstvo v sodnih postopkih, pravne osebe in podjetniki kot naznanitelji oziroma ovaditelji kaznivih dejanj ne bodo več omejeni z zavezo varovanja zaupnosti tistih podatkov, ki so relevantni za kazensko ovadbo, novela pa uvaja tudi institut kvalificiranega ovaditelja (nadzorni organi s področja davkov, carin, preprečevanja pranja denarja itd.), ki ga mora tožilstvo v primeru nameravanega zavrženja ovadbe o tem obvestiti in mu omogočiti podajo dodatnih dokazil z namenom nadaljevanja postopka. Predvidena je širitev kataloga kaznivih dejanj (tudi za »sovražni govor«) za uporabo določenih prikritih preiskovalnih ukrepov in posegov v komunikacijsko zasebnost ter pravna ureditev možnosti uporabe lovilca IMSI številk (tehnično sredstvo, ki zna simulirati nekatere funkcije bazne postaje mobilne telefonije ter na ta način opraviti določena preiskovalna dejanja na bližnjih mobilnih telefonih). Predlog zakona naj bi po mnenju Ministrstva za pravosodje prinesel tudi racionalnejšo ureditev pristojnosti specializiranih sodišč, ki se sedaj preveč ukvarjajo z manjšimi gospodarskimi kaznivimi dejanji. Predlog novele je trenutno v državnozborski obravnavi, zato bo Komisija aktivnosti na tem področju tudi v letu 2017 pozorno spremljala.