Poročanje in aktivnosti v letu 2018


Komisija v letu 2018 ni posegala v vsebino prečiščenega akcijskega načrta, njegove vsebine torej v nobenem delu ni spreminjala ali dopolnjevala. Iz tega razloga je nosilce ukrepov v začetku februarja 2019, podobno kot prejšnje leto, pozvala, naj se v svojih poročilih opredelijo predvsem do tistih ukrepov, pri katerih so bile v letu 2018 izvedene morebitne nove oziroma dodatne aktivnosti, ki v njihovih prejšnjih poročilih niso zajete. Pri ukrepih, za katere so zdaj že poročali, da so bili ustrezno izvedeni oziroma, da so bili cilji, ki so jih ti ukrepi zasledovali, doseženi na drugačen način, pa so se nosilci ukrepov tudi v aktualnem poročilu lahko sklicevali na njihova pretekla poročila oziroma poročanja.

Komisija se zaveda, da so ocena vrst in obsega korupcije v Republiki Sloveniji ter cilji, politika in ukrepi resolucije, ki so na tej oceni utemeljeni, že precej zastareli oziroma neustrezni, zato je v februarju 2019 na vse ključne akterje naslovila pobudo za čim prejšnji pričetek postopka prenove resolucije o preprečevanju korupcije in s tem tudi akcijskega načrta uresničevanja resolucije, k sodelovanju pri oblikovanju posodobljene resolucije pa je z javnim pozivom povabila tudi širšo javnost. Do konca marca 2019 je komisija prejela 182 poročil zavezancev o izvajanju akcijskega načrta. O svojih aktivnostih, ki so jih z namenom uresničevanja akcijskega načrta izvajali v letu 2018 je tako poročalo 13 ministrstev, 14 organov v sestavi ministrstev, 3 vladne službe, 11 inšpektoratov, 50 upravnih enot in 84 občin. Poleg navedenih so poročila posredovali še Vrhovno sodišče RS, Sodni svet, Vrhovno državno tožilstvo RS, Državni zbor RS, Državni svet RS in Računsko sodišče RS.

V nadaljevanju komisija podaja nekoliko bolj podroben pregled stanja glede izvajanja nekaterih ukrepov in aktivnosti iz akcijskega načrta.


Javna pooblastila in koncesije – Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah

Na področju javnih pooblastil in koncesij sta v akcijskem načrtu že od leta 2009 kot aktivnosti, ki lahko pripomoreta k odpravljanju vzrokov za nastanek korupcije, predvideni tudi preučitev korupcijskega tveganja pri prenosu javnih pooblastil na zasebni sektor in analiza postopkov za dodelitev koncesij (področje A.1.5) ter preučitev možnosti za dodelitev koncesij zasebnikom in nevladnim organizacijam na vseh področjih, kjer je to smotrno z vidika gospodarnosti (področje B.1.14).

Jasnih pravil, ki bi urejala podeljevanje koncesij, tudi na ravni EU ni bilo vse do leta 2014, ko je bila končana reforma javnega naročanja, v sklopu katere je bil oblikovan tudi ustrezen, uravnotežen in prožen pravni okvir za podeljevanje koncesij. Ta pravni okvir naj bi vsem gospodarskim subjektom EU zagotavljal pravno varnost ter učinkovit in nediskriminatoren dostop do trga. V paketu treh direktiv je bila sprejeta tudi Direktiva 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (Uradni list Evropske Unije, 2014, št. 94), ki bi jo morali v slovenski pravni red prenesti že do 18. 4. 2016.

Ministrstvo za finance je že v letu 2017 poročalo, da Republiki Sloveniji do izteka tega datuma sicer ni uspelo izvesti prenosa, je pa Ministrstvo za finance v letu 2016 začelo s pripravo predloga Zakona o postopkih za podeljevanje koncesij (ZPPK), s katerim naj bi se na podlagi povsem nove zakonodaje EU na področju podeljevanja koncesij zagotovila transparentnost v postopkih podeljevanja ter prožen in uravnotežen pravni okvir za podeljevanje koncesij, s katerim se zagotavlja pravna varnost, prosto opravljanje storitev in preprečuje izkrivljeno delovanje notranjega trga.

V skladu z lanskoletnim poročanjem Ministrstva za finance, je bil v letu 2017 predlog ZPPK, s katerim bi se v slovenski pravni red prenesla Direktiva 2014/23/EU, dokončno oblikovan. Vlada RS je predlog ZPPK skupaj s predlogom novega Zakona o javno-zasebnem partnerstvu potrdila in sprejela 21. 12. 2017 na svoji 161. redni seji ter ga poslala državnemu zboru v nadaljnjo obravnavo. Obravnava obeh predlogov zakonov na matičnem delovnem telesu državnega zbora, to je Odboru za finance in monetarno politiko, je bila predvidena za marčevsko sejo državnega zbora, vendar pa so se vodje koalicijskih poslanskih skupin naknadno dogovorili, da se predloga obeh zakonov ne uvrsti na ta sklic seje Odbora za finance in monetarno politiko. Ker je rok za prenos direktive 2014/23/EU potekel že 18. aprila 2016, je Evropska komisija marca 2018 pred Sodiščem Evropske unije vložila tožbo proti Sloveniji. V skladu z navedbami Ministrstva za finance, ob upoštevanju predvidenega trajanja zakonodajnega postopka in bližajočih se predčasnih državnozborskih volitev, ki so bile izvedene 3. junija 2018, ni bilo mogoče z gotovostjo pričakovati, da bo vladni predlog ZPPS sprejet pred potekom roka za odgovor na tožbo EU, zaradi česar je Republika Slovenija 25. 4. 2018 izvedla delno notifikacijo, in sicer z vnosom ustreznih podatkov iz veljavnega pravnega reda Republike Slovenije v elektronsko notifikacijsko zbirko Evropske komisije. Ne glede na to se je postopek na sodišču EU nadaljeval, zato je bilo čim hitrejše sprejetje zakona, ki bi v celoti prenesel predmetno direktivo, nujno.

Ker predlog Zakona o postopkih za podeljevanje koncesij zaradi predčasnih državnozborskih volitev v prejšnjem sklicu državnega zbora ni bil obravnavan, je Ministrstvo za finance v mandatu nove vlade pripravilo nov predlog Zakona o nekaterih koncesijskih pogodbah, ki ga je Vlada RS potrdila 6. 12. 2018 na svoji 11. redni seji, v državnem zboru pa je bil sprejet 31. 1. 2019. Sprejet zakon enotno ureja pravila za izbiro koncesionarja pri koncesijah, ki so predmet tega zakona (to so koncesije, kot jih definira direktiva in najmanj v vrednosti 5.548.000 EUR). Zakon za te koncesije zahteva obvezno objavo tudi v Uradnem listu EU, predvidena je obvezna študija, ki utemeljuje potrebo po podelitvi koncesije, pravno varstvo pa se zagotavlja pred Državno revizijsko komisijo. Zakon je bil 11. 2. 2019 objavljen v Uradnem listu RS, veljati pa je začel 12. 2. 2019. Z uveljavitvijo zakona naj bi se v delu segmenta koncesij zagotavljala višja preglednost postopkov in odločitev koncedentov.

Ob navedenem velja izpostaviti, da Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah ne posega v veljavno zakonodajo, ki se tako denimo še naprej uporablja za podeljevanje koncesij, pri katerih je predmet koncesije izvajanje javne službe oziroma druge dejavnosti, za katere področni zakon zaradi varovanja javnega interesa izrecno predpisuje izdajo upravne odločbe (Zakon o gospodarskih javnih službah, Zakon o visokem šolstvu, Zakon o živinoreji, Zakon o varstvu okolja idr.) ter za podeljevanje koncesij pod vrednostnim pragom (mejno vrednostjo) za uporabo novega zakona.

Pravila za podeljevanje koncesij so v slovenskem pravnem redu sicer urejena v številnih veljavnih predpisih (Zakon o gospodarskih javnih službah, Zakon o javno-zasebnem partnerstvu, v področnih zakonih, na primer Zakonu o varstvu okolja, Zakonu o vodah, Zakonu o veterinarstvu, Zakonu o kmetijstvu, Zakonu o živinoreji, Zakonu o gozdovih, Zakonu o ribištvu, Zakonu o varstvu potrošnikov, Zakonu o zavodih, Zakonu o zdravstveni dejavnosti, Zakonu o urejanju trga dela), pri čemer se pojem koncesija v veliko primerih uporablja za razmerja, ki niso koncesijske pogodbe kot jih opredeljuje novo sprejeti Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah, ampak gre po vsebini za podelitev pravice rabe, upravljanja ali izkoriščanja naravne dobrine ali za obliko zagotavljanja javne službe.

Zakon o javno-zasebnem partnerstvu ureja t. i. koncesijsko partnerstvo. Določbe veljajo za to obliko razmerja ne glede na vrednost koncesije, ki se z njim podeljuje. Vendar Zakon o javno-zasebnem partnerstvu ureja dva načina podelitve koncesije, ki se razlikujeta glede na predmet koncesije. V primeru podelitve koncesije za izvajanje gospodarske javne službe oziroma druge dejavnosti, za katere področni zakon zaradi varovanja javnega interesa izrecno predpisuje izdajo upravne odločbe, mora biti obvezno sprejet akt o javno-zasebnem partnerstvu oziroma koncesijski akt v obliki uredbe vlade ali odloka občine. Odločitev o izbiri je v tem primeru upravni akt, zato mora koncedent izbranemu koncesionarju pred sklenitvijo koncesijske pogodbe izdati odločbo, s katero mu podeli pravico izvajati to dejavnost. Pri drugih koncesijah za storitve ali gradnje pa akt o javno-zasebnem partnerstvu oziroma koncesijski akt v obliki uredbe vlade ali odloka občine ni obvezen, odločitev o izbiri pa je akt poslovanja. Zakon o javno-zasebnem partnerstvu pa v vseh primerih predvideva obvezen javni razpis, razen če je v področnem zakonu določeno drugače.

Republika Slovenija ima tako v Zakonu o javno-zasebnem partnerstvu že zdaj urejen način podeljevanja koncesij, in sicer je, kot rečeno, v njem urejena obveznost javnega razpisa za izbiro koncesionarja, določen predhodni postopek, v katerem se določi vrednost koncesije, določena je časovna omejenost koncesij, urejeno pravno varstvo ter urejena povezava med trajanjem koncesijskega razmerja in časom, ki ga koncesionar potrebuje, da se mu povrne njegova investicija.


Zakonodajni postopek

Eden izmed temeljnih ciljev resolucije je zagotoviti transparenten zakonodajni postopek in omogočiti nadzor najširše javnosti nad nastajanjem zakonov (področje A.3.3).

Sistemske pomanjkljivosti zakonodajnega postopka in njegove implementacije

Komisija je na nekatere sistemske pomanjkljivosti, do katerih pri pripravi predpisov prihaja v praksi, opozorila že v preteklih letnih poročilih, v katerih je kot zaskrbljujočo izpostavila količino predlogov predpisov, katerih obravnava in sprejem potekata po nujnem postopku, s čimer je bistveno omejena možnost sodelovanja strokovne in druge javnosti, prav tako so preveč pogoste kršitve predpisanega 30 – 60 dnevnega roka za posvetovanje z javnostjo. V fazi, ki je namenjena javni razpravi, je komisija kot problematično izpostavila pogosto objavljanje vsebinsko pomanjkljivih predlogov in osnutkov predpisov, prav tako pa komisija pri vključevanju javnosti v pripravo predpisov zaznava tudi slabo prakso izvrševanja načela odzivnosti iz Resolucije o normativni dejavnosti, v skladu s katerim je treba sodelujoče obveščati o razlogih za (ne)upoštevanje njihovih pripomb, predlogov in mnenj. V praksi pa se pogosto nezadovoljivo upošteva tudi minimalno priporočilo iz omenjene resolucije, ki predvideva pripravo poročila o sodelovanju javnosti s predstavitvijo vpliva na rešitve v predlogu predpisa.

Z vsemi zaznanimi pomanjkljivostmi je komisija v letu 2017 seznanila Urad za razvoj pri Ministrstvu za javno upravo, kar je navedeno že v letnem poročilu komisije za leto 2017, v letu 2018 pa je komisija pobudo za odpravo pomanjkljivosti skupaj z nekaterimi predlaganimi rešitvami za izboljšanje stanja na tem področju naslovila še na Generalni sekretariat Vlade RS. Temu je aprila 2018 sledil skupni sestanek Generalnega sekretariata Vlade RS, Ministrstva za javno upravo in Komisije za preprečevanje korupcije. Predstavniki vseh treh organov so se strinjali, da je normativni okvir, ki v Republiki Sloveniji določa zakonodajni postopek, dober in tudi v primerjalno pravnem pogledu velja kot primer dobre prakse (ocena OECD, GRECO) ter da obstajajo v Sloveniji primeri zelo dobrih praks priprave predpisov, a so hkrati tudi izpostavili, da je implementacija normativnega okvira v praksi prevečkrat nezadovoljiva in neustrezna. Pri tem manjka tudi boljši nadzor in jasna postavitev nosilca ustreznega nadzora nad implementacijo normativnega okvira zakonodajnega postopka oziroma postopka priprave drugih predpisov resornih ministrstev v praksi.

Ključni sklepi razprave so bili:

  • normativni okvir, ki v Republiki Sloveniji določa postopek sprejemanja predpisov, je relativno dober, a v praksi prepogosto ostaja prezrt, zato je potrebno zagotoviti načine za njegovo implementacijo v praksi;
  • okrepiti oziroma vzpostaviti je potrebno mehanizme za nadzor kakovosti pripravljenih predpisov. Za izboljšave v praksi so nujne nekatere sistemske spremembe. Predvsem je treba jasno določiti pristojnost za horizontalni strokovni nadzor nad vsemi postopki priprave predpisov. Za izvajanje tovrstnega strokovnega nadzora naj se ustanovi oz. vzpostavi centralni organ, ki bo horizontalno spremljal tako postopek priprave predpisov kot tudi sama gradiva oz. pripravljene osnutke, ter jih presojal tudi s strokovnega vidika. Na tak način bi se sprotno izvajal strokovni nadzor nad kakovostjo pripravljenih predpisov;
  • v praksi je nujno potrebno okrepiti implementacijo načela potrebnosti pravnega urejanja iz Resolucije o normativni dejavnosti, ki od zakonodajalca zahteva poglobljeno analizo politike (ki se uvaja na novo ali spreminja in dopolnjuje), iz katere izhajajo vprašanja, ki jih je treba urediti, vzroki za nastanek problemov, natančno določeni cilji in načini urejanja. Pristojnost strokovnega centralnega organa iz prejšnje alineje naj bo tudi ta, da še pred sprejemom odločitve o pričetku priprave novega ali spreminjanja in dopolnjevanja obstoječega predpisa, strokovno presodi o kakovosti izdelane analize, predvsem pa tudi ali so razlogi za sprejem ali spremembo predpisa tehtni in utemeljeni;
  • zagotoviti je treba večjo enotnost gradiv oziroma osnutkov predpisov v najzgodnejših fazah njihove priprave. Gradiva morajo biti enotna že v času medresorskega usklajevanja ter posvetovanja z javnostjo. V ta namen se Generalni sekretariat Vlade RS in Ministrstvo za javno upravo dogovorita o oblikovanju in sprejetju navodil, ki bodo vsem ministrstvom že v fazi javne obravnave oz. medresorskega usklajevanja narekovala obveznost priprave gradiva v obliki vladnega gradiva, katerega oblika in vsebina sta predpisani s Poslovnikom Vlade RS ter z Navodili za izvajanje Poslovnika Vlade RS št. 10.

Vse nadaljnje aktivnosti v zvezi z odpravo zaznanih pomanjkljivosti zakonodajnega postopka so bile zaradi predčasnih državnozborskih volitev, ki so potekale 3. junija 2018, prekinjene. Komisija bo zato v letu 2019 podala pobudo za oživitev skupnih prizadevanj oziroma bo ključne ugotovitve in sklepe razprave vključila v pripravo novega akcijskega načrta, ki bo oblikovan, ko bo sprejeta spremenjena oz. posodobljena Resolucija o preprečevanju korupcije v RS.

Aplikacija MOPED – modularno orodje za vodenje podatkov o predpisih v RS in pravnih aktih EU

Z namenom izboljšati proces sprejemanja predpisov, vključno z ustrezno presojo posledic na različnih področjih (gospodarstvo, javna sredstva, sociala, usklajenost s pravom EU idr.), je Služba Vlade RS za zakonodajo (v nadaljevanju: SVZ) pristopila k vzpostavitvi posebne aplikacije MOPED, v okviru katere bi se pripravljali vsi dokumenti, ki se zahtevajo v zakonodajnem postopku. Izdelava tega modularnega ogrodja za pripravo elektronskih dokumentov, je kot ukrep, ki bo prispeval k povečanju transparentnosti in učinkovitosti pri pripravi predpisov, vključena tudi v program Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti 2017-2019. Aplikacija bo nadomestila sedanji Register predpisov Slovenije (RPS). Gre za modularno orodje za vodenje podatkov o predpisih Republike Slovenije in pravnih aktih EU, pripravo predpisov z vsemi zahtevanimi obrazložitvami in presojami posledic, katerega glavni cilj je izboljšanje kakovosti procesa priprave predpisa, predvsem z vidika preglednosti, jasnosti in predvidljivosti. Poleg priprave bo orodje zajemalo tudi časovne elemente načrtovanja priprave predpisa z vidika upoštevanja načel Resolucije o normativni dejavnosti, poleg tega pa naj bi bila v prvi vrsti zagotovljena sledljivost med različnimi verzijami določenega predloga predpisa in dosledna objava vseh predlogov predpisov.

V prvem vmesnem poročilu o izvajanju programa Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti je SVZ poročala, da je v letu 2017 z lastnimi kadri že razvila vse temeljne funkcionalnosti sistema MOPED, ki omogočajo nadomestitev obstoječega Registra predpisov Slovenije. V obdobju od februarja 2018, ko je bilo pripravljeno prvo vmesno poročilo, do konca junija 2018, ko je bilo pripravljeno drugo vmesno poročilo, pa so bile aktivnosti SVZ v prvi vrsti usmerjene v združitev aplikacije MOPED z zbirko Vladna gradiva, kjer je bilo s predstavniki Generalnega sekretariata Vlade RS opravljenih več usklajevanj na operativni ravni. Na tej podlagi je bila maja 2018 pripravljena idejna rešitev združitev, skupaj z uporabniškimi zahtevami in pripadajočimi opredelitvami. Uskladitveni sestanek glede predložitve tega dokumenta možnemu zunanjemu izvajalcu, na podlagi katerega bi ta podal svojo ponudbo, je bil 2. julija 2018. SVZ je poročala, da so si v drugi polovici leta 2018 prizadevali za čim prejšnje oblikovanje dokončnega časovnega in finančnega okvira združitve, ki bi bil podlaga za izvedbo in preizkus združitve. V drugem vmesnem poročilu o izvajanju programa Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti je SVZ konec junija 2018 poročala, da se ukrep aktivno izvaja, njegovo dokončanje pa je odvisno od več dejavnikov, pri čemer dodajajo, da na nekatere dejavnike, ki so nekoliko upočasnili aktivnosti na sistemu MOPED žal nimajo neposrednega vpliva. Rok za izvedbo tega ukrepa se je z drugim vmesnim poročilom podaljšal do junija 2019.

MSP – orodje za oceno učinkovitosti predpisov na gospodarstvo

S ciljem prispevka k večji transparentnosti izhodišč, na podlagi katerih je predpis pripravljen, ter s ciljem zagotovitve pomoči pripravljavcem predpisa pri oceni učinka, je v program Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti 2017-2019 vključen tudi ukrep preizkus MSP – orodje za izvajanje ocene učinkov predpisov na gospodarstvo, ki bo preko e-demokracije na voljo tudi javnosti. Večja transparentnost izhodišč, na podlagi katerih je pripravljen predpis, omogoča zunanjim deležnikom pripravo kakovostnejših stališč do osnutka, pripravljavcem pa po drugi strani pomaga, da na ta način od javnosti pridobijo več informacij o morebitnih učinkih in drugih možnostih, na podlagi česar se lahko pripravi bolj kakovosten predpis. Kot v drugem vmesnem poročilu o izvajanju ukrepov iz programa Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti poročata Ministrstvo za javno upravo in Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo, je predmetno spletno orodje za izvajanje presoje učinkov predpisov na gospodarstvo širši javnosti dosegljivo od 23. 2. 2018 na portalu eDemokracija. Zainteresirani javnosti je s tem omogočeno, da se v času javne obravnave odzovejo na pripravljeno presojo učinkov predpisa na gospodarstvo in podajo svoje pripombe. Zainteresirana javnost oziroma zunanji deležniki lahko predlagajo tudi svojo različico MSP testa oz. izdelajo svoj primer MSP testa. Izračun se lahko pripravi pri vseh predlogih predpisov, kjer je omogočeno komentiranje.


Etična načela, strokovno usposabljanje javnih uslužbencev ter specialistična izobraževanja policistov, tožilcev in sodnikov

Eden od ciljev, ki so zasledovani z akcijskim načrtom, je tudi dvig ravni integritete posameznikov in organov kot celote ter zagotovitev spoštovanja veljavnih etičnih načel. V akcijski načrt so bili zato vključeni tudi ukrepi, ki predvidevajo usposabljanja javnega sektorja s področja preprečevanja in prijavljanja korupcije ter spoštovanja načel poklicne etike.

Komisija v skladu s svojimi zakonskimi pristojnostmi in dolgoročnimi usmeritvami že vrsto let pripravlja in izvaja usposabljanja s področja integritete, etike in preprečevanja korupcije. Tako je v letu 2018 izvedla 31 usposabljanj, ki so imela skupno 1.597 slušateljev, in s tem krepila zavedanje javnih uslužbencev o pomenu integritetnega in etičnega delovanja ter preprečevanja korupcije. Komisija pri izvajanju usposabljanj redno sodeluje z Upravno akademijo Ministrstva za javno upravo in v okviru njenega programa dvakrat letno izvede seminar o temah, ki izhajajo iz ZIntPK, večino preostalih usposabljanj pa običajno na podlagi povpraševanja izvede neposredno pri posamezni instituciji, kjer predava celotnemu kolektivu.

Komisija je v letu 2017 v sodelovanju z Upravno akademijo Ministrstva za javno upravo razvila tudi nov poglobljen modul v okviru Usposabljanja za vodenje v upravi. V letu 2018 je izvedla dve taki usposabljanji za vodilne javne uslužbence o etiki, integriteti in preprečevanju korupcije.

Ukrepi iz programa Vlade za krepitev integritete in transparentnosti

Ukrepi in aktivnosti, ki jih v smeri krepitve integritete in povečanja transparentnosti izvajajo vladni resorji so razvidni tudi iz poročil o izvajanju programa Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti 2017-2019, kar je v svojem letnem poročilu o izvajanju akcijskega načrta izpostavilo tudi Ministrstvo za javno upravo.

Utrjevanje in dvig ozaveščenosti javnih uslužbencev in funkcionarjev na področju integritete in transparentnosti je torej kot pomembno področje ukrepanja vključeno tudi v programu Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti 2017-2019. Kot izhaja iz obeh polletnih poročil o izvajanju programa, so aktivnosti v zvezi s tem tudi v letu 2018 uspešno potekale.

Ministrstvo za javno upravo v svojem poročilu tako poroča, da se je v letu 2018 preko Upravne akademije Ministrstva za javno upravo skupno usposabljalo 436 udeležencev. Tudi v letu 2018 so na ministrstvu potekala redna usposabljanja s področja etike, integritete in transparentnosti ter preprečevanja korupcije za javne uslužbence v organizaciji Upravne akademije in v sodelovanju s Transparency International Slovenija. Poudarek je bil na dveh modulih in sicer »Javno naročanje in obvladovanje korupcijskih tveganj«, ki je bil do konca leta 2018 izveden, ter »Osebna integriteta v javnem sektorju«, ki je bil prav tako izveden. Usposabljanja so potekala za različne ciljne skupine – za javne uslužbence, ki opravljajo delo na področju javnih naročil, za katero je značilno povečano tveganje za pojave korupcije ali nasprotja interesov. Z namenom dviga osebne integritete so bila usposabljanja izvedena tudi za člane svetov javnih zavodov, s poudarkom na članih svetov, ki jih je v svet zavoda imenoval ustanovitelj, to je Republika Slovenija.

V letu 2018 je bila v okviru pristojne službe za področje integritete na Ministrstvu za javno upravo pripravljena digitalna brošura »Integriteta pri javnem naročanju«, ki je namenjena ozaveščanju in usposabljanju s področja integritete, s poudarkom na dejavnostih, pri katerih gre za povečana korupcijska tveganja, med katerimi so tudi postopki javnih naročil. Vsebine v brošuri so pripravljene na poljuden, kratek in jedrnat način in prikažejo aktivnosti, kot si sledijo po posameznih fazah določenega javnega naročila, z vidika tveganj, ki ogrožajo zakonito in etično izvedbo te aktivnosti. Priporočeni so ukrepi za obvladovanje teh tveganj, zakonske obveznosti javnih uslužbencev in pravilno ravnanje ter navedeni konkretni primeri nepravilnih ravnanj. Po poročanju Ministrstva za javno upravo je bila julija 2018 v zaključni fazi internega strokovnega usklajevanja tudi spletna brošura »Osebna integriteta javnega uslužbenca«, ki bo vsebovala poudarke, dileme ter odgovore na vprašanja, ki so bila zastavljena na delavnicah iz navedenih področij v letu 2017 in 2018. Po mnenju Ministrstva za javno upravo sta spletni brošuri koristen pripomoček vsem javnih uslužbencem. Ministrstvo za javno upravo prav tako poroča, da je bil po predčasnih volitvah v državni zbor, ki so potekale 3. junija 2018, po konstituiranju nove vlade oblikovan tudi Vodnik za funkcionarje vlade in ministrstev, z navedbo konkretnih obveznosti funkcionarjev na podlagi določb ZIntPK, kot osnovna informacija za ravnanje in spoštovanje zakonskih rokov glede daril, nasprotja interesov, prijave premoženjskega stanja in lobiranja. Vodnik je bil poslan vsem resornim ministrstvom.

Policija v svojih poročilih o izvajanju ukrepov iz programa Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti 2017-2019 in v poročilu o izvajanju ukrepov iz akcijskega načrta poroča, da so v Policiji dobro vzpostavljeni programi izobraževanja in usposabljanja s področja graditve osebne in organizacijske integritete, kot tudi transparentnosti delovanja, preprečevanja korupcije in drugih z integriteto posredno in neposredno povezanih vsebin. Novo zaposleni (kandidati za policiste) tovrstne vsebine spoznajo pri predmetu Etika in človekove pravice, ki je samostojen predmet na Višji policijski šoli, v obsegu 54 pedagoških ur. Omenjeni predmet, kot tudi celoten izobraževalni program policistov, je usmerjen k doseganju osebnostne in organizacijske integritete. Bodoče policistke in policisti se po mnenju Policije dobro seznanijo z vlogo in podobo policista v demokratičnem sistemu, s človekovimi pravicami in temeljnimi svoboščinami, večkulturno družbo, družbeno enakostjo, kodeksi in temeljnimi vodili policijskega dela, transparentnostjo, pomenom nadzora, pozitivno naravnanostjo in drugimi vsebinami, ki jih pripravijo na delo policista.

Policija v prvem vmesnem poročilu o izvajanju programa Vlade RS za krepitev integritete in transparentnosti 2017-2019 poroča, da so bili policisti, ki v osnovnem izobraževanju niso bili deležni krepitve integritete, vključeni v usposabljanje »krepitev integritete policistov«, katerega namen je ozavestiti policiste o pomembnosti visoke stopnje integritete in spoštovanju etičnih določil, ki sodi v okvir krepitve ugleda policije. Cilj programa je razumeti pojem integritete in se ozavestiti o pomembnosti doseganja visoke stopnje integritete, spoznati uporabno etiko, znati samokritično oceniti in analitično vrednotiti lastno stopnjo integritete in predvsem razviti etično vedenje ter se usposobiti za etično ravnanje v praksi. Ob tem programu, ki je policistom stalno na voljo, so uslužbencem Policije namenjeni tudi drugi programi, ki so neposredno usmerjeni h krepitvi osebnostne in organizacijske integritete. Vsebine, usmerjene v krepitev osebnostne in organizacijske integritete, so prav tako pomemben del usposabljanja namenjenega vodstvenim delavcem. To usposabljanje je namenjeno vodjem na vseh treh organizacijskih ravneh in kandidatom za ta delovna mesta. Vodstvenim delavcem se teme predavajo v sklopu usposabljanja »Vodenje v policiji«. Leta 2017 se je usposabljanja udeležilo 16, leta 2018 pa 18 vodstvenih delavcev.

Vse uslužbence policije se na pomembnost spoštovanja temeljnih etičnih policijskih vodil in sploh krepitev osebnostne integritete konstantno opominja tudi na intranetu policije in prek različnih depeš, večkrat letno pa se prirejajo tudi različne konference, posveti, razstave in drugi dogodki na to temo. V skladu z navedbami Policije ima na tem področju največjo vlogo Odbor za integriteto in etiko v policiji, ki je posvetovalno telo generalnega direktorja policije, namenjeno sistematičnemu preučevanju in podajanju strateških predlogov, novosti, vprašanj in dilem glede integritete in etike, kodeksa policijske etike, enakosti spolov, upravljanje konfliktov, medsebojnih odnosov, organizacijske klime in drugih vsebin. Služba generalnega direktorja policije je v letu 2018 ob sodelovanju z odborom pripravila načrt ukrepov za izvedbo priporočil GRECA, ki je delo organov pregona ocenjeval v letu 2017. Policija prav tako poroča, da se pri obravnavi disciplinskih kršitev, v sklepih komisij navaja, da je bil z določenim ravnanjem delavca policije kršen tudi kodeks policijske etike. S tem se po mnenju Policije poudarja pomen etičnega ravnanja javnih uslužbencev oziroma delavcev policije.

Center za izobraževanje v pravosodju je v letu 2018 za sodniške pripravnike in za kandidate, ki bodo k pravniškemu državnemu izpitu pristopili po 19.a členu Zakona o pravniškem državnem izpitu, izvedel pet ponovitev seminarja »Etika pravniškega poklica«. Seminarja se je udeležilo 68 pripravnikov in drugih kandidatov za pristop k pravniškemu državnemu izpitu. V okviru »Programa izmenjav AIAKOS Evropske mreže institucij za izobraževanje v pravosodju – EJTN« so bile izvedene tudi delavnice na temo etičnih dilem v pravosodju, v obsegu štirih učnih enot. Delavnic se je udeležilo osem tujih in deset slovenskih udeležencev programa AIAKOS, sodnikov in strokovnih delavcev. V načrtu dela Centra za izobraževanje v pravosodju, ki deluje pod okriljem Ministrstva za pravosodje za leto 2018 je bil obravnavani temi namenjen tudi en modul izobraževanj za pravosodno osebje, katerega izvedba je bila prav tako predvidena v drugi polovici leta 2018. Center za izobraževanje v pravosodju je v letu 2018 prav tako organiziral »Pripravljalni seminar za kandidate za izpit za upravitelje v postopkih zaradi insolventnosti in prisilne likvidacije«, ki je vseboval tudi vsebine s področja etike in integritete. V načrtu dela centra za leto 2018 so bile tudi delavnice »Etika in integriteta sodnika«, »Etika in integriteta državnega tožilca« in »Etika in integriteta državnega odvetnika«. Vsebine, povezane z etiko in integriteto, pa so bile obravnavane tudi na strokovnem usposabljanju za predsednike in direktorje sodišč ter vodje in direktorje državnih tožilstev, ki je bilo izvedeno novembra 2018, in sicer so bile izvedena predavanja »Integriteta in dejavniki tveganja na sodiščih in tožilstvih«, »Osebne, etične in pravne predpostavke neodvisnosti sodnika« ter »Osebne, etične in pravne predpostavke neodvisnosti državnega tožilca«. Na omenjenem usposabljanju sta kot predavateljici sodelovali tudi predstavnici komisije.

Na področju krepitve etičnih načel velja omeniti tudi, da je Sodni svet na podlagi novele Zakona o sodiščih (novela ZSL-L, Uradni list. RS, št. 17/15), s katero je dobil nove pristojnosti na področju sodniške etike in integritete, že leta 2015 ustanovil in konstituiral Komisijo za etiko in integriteto. Naloga komisije je, da v okviru svojih pristojnosti prispeva h krepitvi profesionalne etične zavesti sodnikov in ugleda sodstva. Pri izvajanju svojega poslanstva upošteva in opozarja na etična načela kodeksa sodniške etike in druga etična načela, ki omogočajo, spodbujajo in zagotavljajo kakovostno delo sodišč in sodnikov ter ugled sodstva. Komisija za etiko in integriteto je v okviru svojih pristojnosti v letu 2018 sprejela dve načelni mnenji glede ravnanj sodnikov, ki pomenijo kršitev kodeksa sodniške etike, ter dvoje smernic za ravnanje sodnikov s področja sodniške etike in integritete, v skladu s kodeksom sodniške etike. Vsa načelna mnenja in smernice so tekoče objavljena na spletni strani sodnega sveta. Sodni svet poroča tudi, da je komisija sodnike o sprejetih aktih periodično obveščala tudi prek uradov sodišč na službene e-naslove zaposlenih. V letu 2018 so bili sodniki o delu komisije obveščeni trikrat. Komisija je v letu 2018 v knjižni obliki izdala tudi angleški prevod Komentarja kodeksa sodniške etike. Od 20. 11. 2017 dalje, ko se je začel uporabljati Zakon o sodnem svetu, pri sodnem svetu delujejo tudi Disciplinsko sodišče ter Disciplinski tožilec in njegov namestnik. Ti disciplinski organi so pristojni za izvedbo disciplinskih postopkov zoper sodnike in delujejo po postopku, ki je predpisan z zakonom. Pri svojem delu so neodvisni. Sodni svet poroča, da je bil v letu 2018 zoper sodnika zaradi kršitve kodeksa sodniške etike zaključen en disciplinski postopek, en disciplinski postopek pa je še v teku.

Tudi državnotožilski svet je z novelo Zakona o državnem tožilstvu (Ur. l. RS št. 19/15) že leta 2015 dobil nove pristojnosti na področju državnotožilske etike in integritete. V skladu s predmetno novelo je državnotožilski svet 16. 9. 2015 imenoval Komisijo za etiko in integriteto, 22. 9. 2015 pa sprejel Kodeks državnotožilske etike. V letu 2018 je Komisija za etiko in integriteto v skladu s svojimi pristojnostmi izdala eno načelno mnenje glede ravnanja tožilca, ki pomeni kršitev Kodeksa državnotožilske etike.

Na področju krepitve etičnih načel velja omeniti tudi pripravo diplomatskega etičnega kodeksa, o katerem, v svojem poročilu o izvajanju ukrepov iz akcijskega načrta, poroča Ministrstvo za zunanje zadeve. V letu 2018 je bil pripravljen osnutek Kodeksa slovenske diplomacije, ki je trenutno v usklajevanju s Sindikatom slovenskih diplomatov.


Nevladne organizacije

V akcijskem načrtu je posebno poglavje namenjeno tudi nevladnim organizacijam. Med zakonodajnimi ukrepi so tako med drugim predvideni oblikovanje krovnega predpisa (nacionalni program razvoja nevladnih organizacij) o sodelovanju nevladnih organizacij z državnimi organi v vseh treh vejah oblasti, analiza obstoječih predpisov z vidika možnosti sodelovanja nevladnih organizacij pri delu državnih organov (E.1.1) ter oblikovanje in sprejem enotnih kriterijev za njihovo financiranje (E.1.2).

Ministrstvo za javno upravo poroča, da je bil Zakon o nevladnih organizacijah 30. 3. 2018 objavljen v Uradnem listu, veljati pa je začel 14. aprila 2018. Zakon po navedbah Ministrstva za javno upravo v slovenski pravni red prinaša definicijo nevladne organizacije in uvaja status nevladne organizacije v javnem interesu, ki nadomešča sedanji status društva v javnem interesu. Poenoteni so tudi pogoji za pridobitev takšnega statusa za vse nevladne organizacije (društva, zavode in ustanove). Bistvene novosti, ki jih prinaša zakon, so opredelitev pogojev, ki jih mora izpolnjevati organizacija, da se šteje za nevladno organizacijo, uvedba statusa nevladne organizacije v javnem interesu, opredelitev pogojev za pridobitev statusa nevladne organizacije v javnem interesu, opredelitev obveznosti nevladnih organizacij v javnem interesu (med drugim obveznost poročanja na dve leti), opredelitev pravic in ugodnosti za nevladne organizacije v javnem interesu (med drugim tudi prednost pri javnih razpisih), vzpostavitev evidence nevladnih organizacij v javnem interesu pri AJPES, ki je javno dostopna od 14. januarja 2019 dalje, opredelitev subjektov podpornega okolja za nevladne organizacije (horizontalna mreža, regionalna stičišča, vsebinske mreže NVO) ter vzpostavitev proračunskega sklada za razvoj nevladnih organizacij.

Na podlagi Zakona o nevladnih organizacijah in Zakona o prostovoljstvu je bila sprejeta Strategija razvoja nevladnih organizacij in prostovoljstva do leta 2023. Strategija poleg strateških smernic opredeljuje tudi konkretne ukrepe za nadaljnji razvoj nevladnih organizacij in prostovoljstva za obdobje do leta 2023. Glavni cilji, ki jih naslavlja strategija, so vzpostavitev spodbudnega podpornega okolja za delovanje nevladnih organizacij, vzpostavitev dolgoročnega financiranja nevladnih organizacij, okrepitev vloge nevladnih organizacij pri načrtovanju in izvajanju javnih politik na lokalni in nacionalni ravni, okrepitev sodelovanja nevladnih organizacij in gospodarstva ter vzpostavljanje čezsektorskih partnerstev (gospodarstvo, nevladne organizacije, javna uprava), spodbujanje preglednosti, integritete in odgovornosti nevladnih organizacij ter spodbujanje solidarnosti in kakovostnega prostovoljstva ter razvoja različnih oblik prostovoljstva na lokalni in nacionalni ravni.

Ministrstvo za javno upravo prav tako poroča, da je z namenom spodbujanja razvoja nevladnih organizacij in prostovoljstva objavilo javni razpis in javni poziv. Predmet javnega razpisa je bilo sofinanciranje projektov, ki bodo prispevali k razvoju in profesionalizaciji nevladnih organizacij in prostovoljstva v Sloveniji. Ministrstvo v okviru izbranih projektov sofinancira trajnostno naravnana delovna mesta v nevladnih organizacijah ter trajnostno naravnana delovna mesta za mentorje in koordinatorje prostovoljstva v prostovoljskih organizacijah. Predmet javnega poziva pa je bilo sofinanciranje finančnega prispevka za zagotavljanje lastne udeležbe za projekte tistih nevladnih organizacij, ki so bile izbrane na razpisih, sofinanciranih iz proračuna Evropske unije. To so programi, ki jih razpisujejo: Generalni direktorati Evropske komisije, Agencije Evropske komisije, EU parlament. S finančnim prispevkom za izvajanje projektov odobrenih s strani EU, ministrstvo spodbuja povezovanje in partnersko sodelovanje nevladnih organizacij v mednarodnih projektih in krepi njihove operativne zmogljivosti ter omogoča prenašanje dobrih praks na posameznih vsebinskih področjih.


Inšpekcijski nadzor

Temeljni cilj, ki se z ukrepi v akcijskem načrtu zasleduje na področju inšpekcijskega nadzora (B.3.20), je odprava in preprečevanje sistemskih pomanjkljivosti na področju inšpekcijskega nadzora.

Iz posameznih poročil inšpektoratov in drugih organov z inšpekcijskimi pooblastili o izvajanju ukrepov iz akcijskega načrta, predvsem pa tudi iz letnih poročil Inšpekcijskega sveta je razvidno, da inšpektorati že vrsto let opozarjajo predvsem na kadrovsko podhranjenost, pri čemer vedno večji problem predstavlja tudi neugodna starostna struktura inšpektorjev. Inšpektorati poročajo, da število zaposlenih bolj ali manj ostaja enako oz. se celo zmanjšuje, medtem ko se njihove pristojnosti s spremembami in sprejemom novih predpisov stalno povečujejo.

Kot problematična so v poročilih izpostavljena tudi vedno bolj obsežna administrativna opravila, ki so povezana z upravnimi in prekrškovnimi postopki, zaradi katerih ostaja inšpektorjem vedno manj časa za opravljanje nalog inšpekcijskega nadzora.

Po mnenju Tržnega inšpektorata RS dodaten problem predstavlja tudi prenormiranost, saj se na primer dogaja, da so nekatera ista ravnanja kot prekršek opredeljena v enem ali več zakonih. Tržni inšpektorat zato predlaga, da se glede prenormiranosti celovito preveri vsa zakonodaja.

V poročilih je prav tako izpostavljeno, da bi morala ministrstva, ki pripravljajo predpise, in inšpekcijski organi, ki izvajanje teh predpisov nadzirajo v praksi, tesneje sodelovati. Inšpektorji so namreč vsakodnevno na terenu, zaradi česar dobro poznajo problematiko področij, ki jih nadzirajo, in zato tudi pogosto prvi zaznajo, da je določen predpis zastarel, da ne ustreza spremembam v družbi ali gospodarstvu ali da sankcije niso učinkovite. Inšpektorji pri svojem delu prvi zaznavajo, na katerih področjih se zavezanci najpogosteje izogibajo določbam predpisov zaradi njihove nedorečenosti. Inšpektorati opozarjajo, da ostajajo v postopku sprejemanja predpisa, mnenja inšpekcijskih organov pogosto še vedno prezrta, kar je komisija izpostavila že v svojem letnem poročilu za leto 2016.

Inšpektorati se pogosto srečujejo tudi z neustrezno urejeno pristojnostjo izvajanja nadzora posameznega organa, pri čemer se po njihovih navedbah področja nadzora različnih nadzornih organov pogosto medsebojno prepletajo. Komisija se strinja z oceno inšpektoratov, da bi jasna opredelitev pristojnosti pomembno omejila t.i. »podajanje« zadev in izrekanje organov za nepristojne in s tem povečala učinkovitost nadzornih postopkov.